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Die Schweiz hat sich die Guillotineklausel mit der EU selber eingebrockt

Neue Zürcher Zeitung-Logo Neue Zürcher Zeitung 16.09.2020 Fabian Schäfer, Tobias Gafafer

Die unfeine Klausel in den Verträgen mit der EU gibt im Abstimmungskampf um die Personenfreizügigkeit zu reden. Einer, der damals am Verhandlungstisch sass, sieht die «Guillotine» als direkte Reaktion auf eine Forderung der Schweiz.

Historischer Tag mit Nachwirkungen bis heute: die Bundesräte Pascal Couchepin (r.) und Joseph Deiss kurz nach der Unterzeichnung der Bilateralen I in Luxemburg am 21. Juni 1999. ; Jürg Lehmann / Keystone © Bereitgestellt von Neue Zürcher Zeitung Historischer Tag mit Nachwirkungen bis heute: die Bundesräte Pascal Couchepin (r.) und Joseph Deiss kurz nach der Unterzeichnung der Bilateralen I in Luxemburg am 21. Juni 1999. ; Jürg Lehmann / Keystone

Man kennt es langsam: Praktisch immer wenn die Schweiz über eine europapolitische Frage abstimmt, taucht sie wieder auf – die Guillotineklausel. Auch jetzt, vor der Abstimmung über die SVP-Initiative gegen die Personenfreizügigkeit (PFZ), spielt der offenbar mörderische Vorbehalt eine Hauptrolle. Die Klausel ist ebenso banal wie wirkungsvoll: Wenn Bern oder Brüssel einen der Verträge des ersten Pakets der Bilateralen von 1999 kündigt, fallen automatisch auch die anderen Verträge dahin. Die unfeine Klausel ist rechtlich verbindlich in den Verträgen verankert. Die Schweiz hat sie seinerzeit widerwillig und unter dem Druck der EU akzeptiert. Seither sorgt die Guillotine regelmässig für Kritik.

Oft folgen die Diskussionen einem hierzulande populären Schema: dort die fiese EU – hier die gute Schweiz. Darauf deutet nur schon der blutige Name hin, den man der Klausel gegeben hat. Dieter Grossen sass mit am Tisch, als diese entstanden ist. Er fungierte als Chefunterhändler des Bundes für die PFZ, als die Schweiz und die EU die Bilateralen I aushandelten. Grossen sagt: «Dass die Gegenseite auf dieser Klausel beharrte, war eine direkte Reaktion auf unsere Forderungen zum freien Personenverkehr.»

Plötzlich verlangte Bern eine Befristung auf sieben Jahre

Konkret ging es dabei um eine zusätzliche Ausnahmeklausel, welche die Schweiz im Abkommen über die PFZ verlangte. Bereits ausgemacht war zu diesem Zeitpunkt, dass die Schweiz in den ersten Jahren weiterhin Kontingente anwenden darf, falls die Zuwanderung aus der EU mehr als 10 Prozent über dem Durchschnitt der letzten drei Jahre läge. Doch das genügte dem Bundesrat nicht. Aus Rücksicht auf die innenpolitische Skepsis gegenüber dem freien Personenverkehr insistierte er darauf, dass das Abkommen zusätzlich auf sieben Jahre befristet wird – verbunden mit der Möglichkeit, dass das Stimmvolk danach noch einmal darüber abstimmt, falls jemand das Referendum ergreift.

Gemäss Unterhändler Grossen hätten die EU-Vertreter sofort begriffen, was es geschlagen habe, als die Schweizer im Verlauf der Verhandlungen diese Forderung einbrachten. «Sie verstanden, dass die Kündigung der PFZ und die Weiterführung der anderen Verträge aus Schweizer Sicht nicht nur eine theoretische, sondern eine realistische Option ist», sagt der damalige stellvertretende Direktor des Bundesamts für Migration. Schon zuvor war klar, dass die Schweiz am freien Personenverkehr wenig Interesse hat oder ihn sogar ablehnt, dieser aber für die EU unbedingt Bestandteil des Deals sein muss. Die zusätzliche Forderung aus Bern war laut Grossen der entscheidende «Trigger», der Brüssel veranlasste, auf die explizite Verankerung der Guillotineklausel in den Verträgen zu pochen.

Das Prinzip war nicht umstritten, nur dessen Umsetzung

So gesehen ist die Geschichte nicht ohne Ironie: Indem der Bundesrat bei der PFZ auf einer Ausstiegsklausel beharrte, obwohl eine Kündigung ohnehin jederzeit möglich ist, hat er der Schweiz die unangenehme Guillotineklausel eingehandelt. Allerdings ist Kritik im Nachhinein einfach. Seinerzeit waren in Bern viele überzeugt, dass es die ausdrückliche Erwähnung der siebenjährigen Befristung brauche, damit die PFZ mehrheitsfähig sei. Fest steht, dass das Stimmvolk die Bilateralen I in Kenntnis der Guillotine vor 20 Jahren deutlich angenommen hat (67 Prozent Ja-Stimmen).

Das Prinzip hinter der Guillotineklausel war von Beginn weg klar und wurde auch von der Schweiz akzeptiert: Nicht nur soll jedes einzelne Abkommen für sich ausgewogen sein, sondern auch das Gesamtpaket muss im Interesse beider Seiten sein. Man sprach vom «angemessenen Parallelismus». So wurde schon zu Beginn der Gespräche hart darum gerungen, welche Themen das erste Paket umfassen soll.

Die Schweizer Klausel kam 2009 zur Anwendung

Neu und unerwartet war hingegen, dass die EU-Unterhändler im Verlauf der Gespräche plötzlich eine vertraglich verbindliche Verankerung dieses Prinzips verlangten – eben in Form der Guillotine. Und so ist es gekommen, dass beide Seiten ihre Klauseln durchgesetzt haben. Der Bundesrat bekam seine Ausstiegsklausel bei der PFZ und konnte im Abstimmungsbüchlein beruhigend auf diese «wichtige Sicherung» hinweisen. Die EU hingegen erhielt die Guillotineklausel.

Zur Anwendung gekommen ist bisher nur die PFZ-Klausel der Schweiz. 2009 wurde noch einmal über den freien Personenverkehr abgestimmt, nachdem die Junge SVP, die Lega Ticinesi und die Schweizer Demokraten das Referendum ergriffen hatten. Konkret ging es nicht nur um die Fortführung, sondern auch um die Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien. 60 Prozent der Stimmenden hiessen die Vorlage gut. Damit hatte diese Klausel ihre Bedeutung verloren. Die Guillotine hingegen entfaltet weiterhin ihre volle Wirkung.

Die Spekulationen halten bis heute an

Die Entstehungsgeschichte des Mechanismus sorgt bis heute für Spekulationen. Es gebe auch Leute, die glaubten, dass die Klausel den Schweizer Unterhändlern in ihrem Bestreben, das Land in die EU zu führen, zupass gekommen sei. Dies schrieb Carl Baudenbacher, der frühere Präsident des Efta-Gerichtshofs, in einem Buch zur Schweizer Europapolitik von 2019, ohne Quellen zu nennen.

Sicher ist, dass der EU-Beitritt seinerzeit ganz offiziell das strategische Ziel der Schweiz war. Das hat der Bundesrat auch noch ein Jahr nach der Abstimmung über die Bilateralen I bestätigt. Damals kam eine Volksinitiative, die den Beitritt verlangte, an die Urne. Die Regierung lehnte sie zwar aus formellen und zeitlichen Gründen ab, hielt jedoch unumwunden fest, sie teile das Ziel. Dies nährte den Verdacht, sie sei gar nicht so unglücklich über die Guillotineklausel.

Die Aussagen des Unterhändlers Grossen vermitteln jedoch ein anderes Bild. Baudenbacher sagt auf Anfrage, dies schliesse nicht aus, dass die Guillotineklausel «gewissen Leuten» in der Schweiz zupass komme. Fraglich sei zudem, weshalb Bern nicht darauf bestanden habe, dass der Mechanismus nach der Bestätigung der PFZ 2009 dahinfalle. Allerdings blieb die damalige Volksabstimmung nicht die einzige. Ende September entscheidet das Stimmvolk nun erneut über die Zukunft des Freizügigkeitsabkommens.

Aus Brüsseler Sicht wäre eine Kündigung der PFZ durch die Schweiz auch heute noch problematisch, gäbe es die Guillotineklausel nicht. Ohne diesen Automatismus würde es der EU möglicherweise gar nicht so leichtfallen, im Gegenzug die anderen bilateralen Verträge zu beenden. Dazu ist im EU-Ministerrat teilweise Einstimmigkeit erforderlich. Je nach Themenbereich brauchte die Schweiz einen einzigen Verbündeten, um eine Kündigung zu verhindern.

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