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EU-Ratspräsidentschaft: Merkels letzte Chance

ZEIT ONLINE-Logo ZEIT ONLINE 30.06.2020 Michael Schlieben

Deutschland übernimmt erneut die EU-Ratspräsidentschaft. Es ist die vermutlich letzte Gelegenheit der Kanzlerin, eine zerstrittene EU zu einen und zukunftsfest zu machen.

Angela Merkel während einer Pressekonferenz im Juni 2020 in Berlin © Kay Nietfeld/​Getty Images Angela Merkel während einer Pressekonferenz im Juni 2020 in Berlin

Dass die Bundesrepublik vom 1. Juli an die Ratspräsidentschaft der EU übernimmt, steht lange fest. Und dass die Deutschen gern exakt planen, weiß man von Aarhus bis Zagreb. In vielen Ministerien feilen viele Menschen deshalb seit vielen Monaten an Plänen für dieses besondere Halbjahr. Es sollte um Themen wie Klimaschutz, Digitalisierung, Bankenunion und um eine gemeinsame Sicherheitspolitik gehen. In der Zeit, in der die Deutschen die politischen Schwerpunkte vorgeben, wollte man trotz Brexit und Flüchtlingskrise wieder eine positive, mitreißende Erzählung für Europa erarbeiten.

So war es geplant. Und dann kam Corona. All die Themen, die die deutsche Regierung vorher als Schwerpunkte identifiziert hatte, verloren schlagartig an Priorität. Nun müssen die vielen Konferenzen und Dossiers verschoben, verknappt oder ins Internet verlegt werden. Auch der für September geplante EU-China-Gipfel wurde verschoben. Die Pandemie und deren Folgen werden nun die Ratspräsidentschaft bis auf Weiteres beherrschen.

Sicher weiß natürlich niemand, was das nächste halbe Jahr bringen wird. Wird im Dezember 2020 Corona noch immer alles dominieren? Oder wird Angela Merkel ihre vermutlich letzte Chance nutzen, um als deutsche Kanzlerin eine zerstrittene EU zu einen und zukunftsfest zu machen?   

Schröders Agenda 2000

Generell zeigt der Blick auf die zurückliegenden deutschen Ratspräsidentschaften, dass diese stets dynamisch waren. Die erste Regelmäßigkeit lautet: Selten kam die EU in einer deutschen Ratspräsidentschaft dort heraus, wo man es am Anfang erwartet hatte. Die prognostizierten Probleme verschwinden zwar nicht, aber es kommen andere, unerwartete hinzu.  

So erwarteten im Januar 1999 alle, dass die sogenannte Agenda 2000 die damals beginnende deutsche Ratspräsidentschaft prägen würde. Dabei handelte es sich um ein Reformvorhaben, mit dem die Osterweiterung der EU vorbereitet werden sollte. Diese erfolgreich zum Abschluss gebrachte Agenda beschäftigte tatsächlich den damals noch neuen Bundeskanzler Gerhard Schröder. Aber viele dringliche Probleme kamen hinzu.

Etwa der Kosovokrieg, der erste Krieg in Europa seit 1945, an dem sich die Nato (und die Bundesrepublik) von März 1999 an beteiligten. Oder der Rücktritt der gesamten EU-Kommission, ebenfalls im März 1999, deren Mitglieder mit Korruptionsvorwürfen konfrontiert waren. Schröder musste plötzlich nach einem neuen Kommissionspräsidenten fahnden, was ihm mit Romano Prodi auch gelang. (Etwas Übung hatte der deutsche Kanzler immerhin, was plötzliche Rücktritte anging. Wenige Tage zuvor war der SPD-Vorsitzende und Finanzminister Oskar Lafontaine zurückgetreten.)   

Referenden gegen die Europäische Verfassung

Probleme über Probleme also, die vorher niemand antizipiert hatte. Ähnlich war es 2007, bei der bislang letzten deutschen Ratspräsidentschaft. Damals galt es vorher als eine der wichtigsten Aufgaben von Angela Merkel, das Verhältnis zu Russland rasch neu zu regeln. Tatsächlich aber scheiterte der Versuch, ein EU-Abkommen mit Russland zu zimmern. Zwischen Merkel und Wladimir Putin gab es kaum zu kaschierende Spannungen.

Erfolgreicher war Merkel bei einem anderen Vorhaben. Als sie 2007 die Ratspräsidentschaft übernahm, steckte die EU inmitten einer tiefen Krise. Die französische und die niederländische Bevölkerung hatten in Referenden gegen jene europäische Verfassung gestimmt, an der man jahrelang gearbeitet hatte. Doch während der deutschen Ratspräsidentschaft gelang es, diesen Prozess zu retten. Im neuen Regelwerk, dem späteren Vertrag von Lissabon, tauchte zwar das Reizwort "Verfassung" nicht mehr auf, aber weite Teile der Reformen wurden übernommen. Die befürchtete Lähmung oder gar Spaltung der EU konnte so verhindert werden.

Das führt zur zweiten Erkenntnis, die sich aus den früheren deutschen Ratspräsidentschaften ableiten lässt: Sie sind nur bedingt miteinander zu vergleichen, weil sich das Gebilde EU alle paar Jahre grundsätzlich wandelt. Als Merkel 2007 das Amt übernahm, hatte die EU ihre Mitgliederzahl im Vergleich zu den Schröder-Jahren von 15 auf 27 fast verdoppelt. Damals, in den späten Neunzigerjahren, hatte noch Aufbruchstimmung geherrscht: Die neue gemeinsame Währung, der Euro, stand vor der Einführung, die Bundesregierung warb für eine Osterweiterung, die EU sollte eines Tages bis zur Türkei reichen. Europa schien zum Jahrtausendwechsel die Lösung für viele Probleme zu sein. 

In der zweiten Hälfte der Nullerjahre war die Begeisterung für Europa indes rapide gesunken. In vielen Mitgliedsländern war vor allem die Kritik an Brüssel allgegenwärtig: Die EU sei zu dominant, zu bürokratisch, zu intransparent, zu teuer. Den "Erweiterungswahn" der vergangenen Jahre beklagte nicht nur Frankreichs neuer Präsident Nicolas Sarkozy. Auch in Deutschland mehrten sich spätestens seit der Aufnahme Bulgariens und Rumäniens Stimmen, die nun die natürliche Grenze der EU erreicht sahen. Von nun an war es äußerst knifflig, sich auf eine gemeinsame Politik zu verständigen. Als neuer innereuropäischer Opponent zur deutschen Kanzlerin erwies sich etwa das von den Kaczyński-Zwillingen geführte Polen, das sich hartnäckig von den arrivierten Mitgliedsländern abgrenzte. 

Für größere Reformen braucht es die Deutschen

Heute, 13 Jahre später, hat sich dieser Prozess verschärft. In Großbritannien will erstmals ein Mitgliedsland die EU wieder verlassen. Die Flüchtlingskrise hat zu neuen Spaltungen innerhalb Europas geführt. Corona könnte diese noch vertiefen. Stark betroffene Länder im Süden sind auf Hilfe angewiesen. Wohlhabende Länder aus dem Norden sperren sich dagegen. Hier wird es auf deutsche Vermittlung ankommen.   

Und das ist gewissermaßen die historische Regel Nummer drei: Ohne Deutschland lässt sich in der EU kaum etwas bewegen. Für größere Reformen braucht es die Bundesrepublik sogar federführend. Die anderen erwarten von ihrem größten und wohlhabendsten Mitglied regelrecht, dass es sein politisches Gewicht nutzt, um in seiner Ratspräsidentschaft heikle Fragen anzupacken. Während kleinere Länder wie Malta oder Estland dafür nicht die Autorität hätten, gelten deutsche Ratspräsidentschaften stets als Gelegenheit für die EU insgesamt.  

Das hat mit der Erfahrung und Macht zu tun, aber auch mit etwas Profanem: mit Geld. In Brüssel gilt schon länger die informelle Formel: Wer in der EU etwas bewegen will, muss dafür zahlen. Kein Zufall, dass auch diesmal die Verhandlungen über das neue Budget in die Zeit der deutschen Ratspräsidentschaft verschoben wurden. Das Kalkül: Weil die Deutschen ein Interesse daran haben, den neuen Haushalt verbindlich zu verabschieden, werden sie es sich etwas kosten lassen.    

Schon Schröder musste das 1999 lernen. Noch relativ neu auf europäischem Parkett hatte er vor der deutschen Ratspräsidentschaft die hohen deutschen Beiträge beklagt und eine neue Lastenverteilung gefordert. Letztlich scheiterte er: Die Bundesrepublik musste auch unter ihm nicht weniger zahlen als bisher. Aber weil er eine Einigung erreichte, steigerte er sein Ansehen in Europa. Merkel machte acht Jahre später eine ähnliche Erfahrung: Zwar hatte sie anders als Schröder vorher eher Erwartungen gedämpft und kaum Konkretes versprochen. Aber dass sie den Verfassungsprozess wieder ankurbelte (nicht zuletzt indem sie auf deutsche Ansprüche verzichtete), bescherte ihr neuen Ruhm und Einfluss.   

Das lässt sich quasi als vierte Regel festhalten: Am Ende überwiegt das Lob für die deutsche Bundesregierung. Eben weil die Deutschen sich finanziell und machtpolitisch stark einbringen. Sowohl 1999 als auch 2007 zogen die europäischen Partnerländer positive Bilanzen zur deutschen Ratspräsidentschaft.

Aber, auch das ist ein bleibendes Muster: Am Ende jeder Ratspräsidentschaft bleiben natürlich viele Probleme ungeklärt. Die Zeit ist kurz, die Kompetenzen sind überschaubar, die Interessen widersprüchlich. Immerhin: Die nächste Chance auf eine gelungene Ratspräsidentschaft kommt wieder. Die nächste deutsche startet laut Plan 2034 – dann aber vermutlich ohne Angela Merkel.

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