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Ungarn und die EU: Ein ernstes Problem

ZEIT ONLINE-Logo ZEIT ONLINE 14.09.2017 Stefan Lorenzmeier , Steffen Dobbert

Was folgt, wenn Orbán EU-Recht missachtet: Rausschmiss aus der EU? Zwangsvollstreckungen? Einfach weiter so? Wie die EU auf Ungarns Affront reagieren kann.

Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán im Februar 2016 in Brüssel © Eric Vidal Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán im Februar 2016 in Brüssel

In der vergangenen Woche hat der Europäische Gerichtshof, das oberste Recht sprechende Organ der EU, eindeutig geurteilt, aber einem der Betroffenen ist es egal. Ungarn weigert sich, die Entscheidung der Großen Kammer des EuGH zur Verteilung von Flüchtlingen zu akzeptieren. Das Urteil sei empörend, verantwortungslos und politisch motiviert. Da das Gericht aus ungarischer Sicht nicht richtig geurteilt habe, werde das Land gar nichts ändern, ließ die ungarische Regierung die Öffentlichkeit wissen. So einen Affront gegen die wichtigste aller EU-Institutionen hat es zuvor noch nicht gegeben. Daraus ergeben sich neue Probleme für die EU, gewaltige.

Die Weigerung Ungarns, ein Urteil des EuGH zu befolgen, stellt einen tiefen Eingriff in das Grundgerüst der Union dar. Rechtsstaatlichkeit ist ein besonderer Wert, auf dem die ganze EU gründet. In Artikel 2 des EU-Vertrages ist das gesichert. Aber was passiert, wenn eines ihrer Mitglieder die Recht sprechende Gewalt nicht mehr achtet? Und, vielleicht noch wichtiger: Wie kann die EU mit einem Mitglied umgehen, das sich nicht mehr an EU-Recht halten will?

Zunächst: Juristisch gesehen muss Ungarn das EuGH-Urteil befolgen. Eine Berufung Ungarns auf den ungarischen Volkswillen greift rechtlich nicht. Falls dieser Volkswille den europäischen Grundwerten entgegenstehen sollte, verbleibt dem Land nur die Möglichkeit des Austritts aus der Union. Im Übrigen umfasst die in den EU-Verträgen geschützte "nationale Identität" der Mitgliedstaaten nicht deren ethnische Homogenität. Und eine EU à la carte, in der das Befolgen von Vertragsbestimmungen dem staatlichen Ermessen überlassen bleibt, widerspricht dem EU-Recht – ansonsten wäre das gesamte Gebilde hinfällig.

Doch Ungarn will die EU gar nicht verlassen. Und an dieser Stelle beginnen die Probleme kompliziert zu werden. Der Brexit war politisch ein schwerer Rückschlag, für den es allerdings einen rechtlichen Ablaufplan gibt. Wer die Union verlassen will, kann das tun. Doch im Fall Ungarns, das von Polen unterstützt wird, ist das System der EU von innen in seinen Grundfesten bedroht. Die Optionen, die der EU bleiben, sind begrenzt, umstritten und schwer umzusetzen.

Der Fall war nicht vorgesehen

Bisher sind keine wirklichen Sanktionierungsmöglichkeiten erprobt, wenn sich ein Mitglied der EU gegen deren Werte und Rechtsgrundlagen stellt. Als die EU erschaffen wurde, war so ein Fall schlicht nicht vorgesehen. Die Gründerväter gingen davon aus, dass ein aufgenommenes Land sich an die grundlegenden Standards halten wird. Nun kann die EU neue Sanktionsmöglichkeiten nicht nachträglich in die bestehenden Verträge einbauen: Ungarn oder andere betroffene Länder würden diesen nicht zustimmen. Was also tun?

Rechtlich sind vor allem zwei voneinander unabhängige Möglichkeiten anwendbar: Erstens ein Vertragsverletzungsverfahren und zweitens ein Suspendierungsverfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages.

Ein Vertragsverletzungsverfahren (wie in den Artikeln 258 bis 260 AEUV beschrieben) könnte von der EU-Kommission sofort begonnen werden. Die Voraussetzungen sind im Falle der Nichtbefolgung eines EuGH-Urteils gegeben. Theoretisches Ende dieses Verfahrens: eine Zahlungspflicht Ungarns an die EU.

Es gab in der Geschichte der EU bereits viele Vertragsverletzungsverfahren, die wegen juristischer Verstöße eingeleitet wurden (zum Beispiel gegen Griechenland). Es gibt aber keinen Präzedenzfall für ein Szenario, in dem ein Mitgliedstaat sich mit der EU nicht einigen will oder sich weigert zu zahlen. Beides ist bei Ungarn zu befürchten. Wer das Recht ignoriert, wird auch ein Verfahren der EU-Kommission missachten. Was dann? Die EU wäre gezwungen, noch härter auf Budapest zu reagieren.

Die EU könnte zwangsvollstrecken, wenn Ungarn nicht zahlt. Interpretiert man Artikel 280 und 299 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union entsprechend, lässt das EU-Recht es zu, dass die EU ihre Forderungen eintreibt. Sie könnte zum Beispiel ungarisches Auslandsvermögen beschlagnahmen. Auch Grundstücke oder Gebäude, die dem ungarischen Staat gehören, sich aber auf EU-Territorium befinden, könnten enteignet und veräußert werden.

Auch so einen Fall gab es bislang in der EU-Geschichte noch nicht. Juristisch wäre diese Strafe zulässig, anders als beispielsweise das Kürzen von Subventionsgeldern. (Diese vertraglich vereinbarten Zahlungen haben mit der Missachtung des EuGH-Urteils nichts zu tun und sind in ihrer Höhe bis zum Ende der Finanzperiode 2020 festgelegt.) Eine Zwangsvollstreckung wäre anhand europarechtlicher Maßstäbe vorzunehmen. Wenn Ungarn dagegen klagt, dass die EU als supranationaler Staatenverbund vollstreckt, entstünde vor dem EuGH ein Verfahren, das komplettes Neuland bedeuten würde.

Parallel zur Vollstreckung kann die zweite juristische Option, das Suspendierungsverfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages, eingeleitet werden. Es kann von einem Drittel der Mitgliedstaaten beschlossen werden, wenn eine "ernsthafte Gefahr" einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte besteht. Das Suspendierungsverfahren hat seinen Ursprung im Jahr 2000, als die rechtspopulistische FPÖ in Österreich an die Macht kam. Damals einigten sich die EU-Staaten, die Beziehungen zu Österreich einzufrieren. In Ungarn heißt der Rechtspopulist der Stunde Viktor Orbán, damals war es der Österreicher Jörg Haider. Nach der Sorge um Österreich entwickelte die EU ein geregeltes Verfahren für ähnliche Fälle.

Artikel 7 EUV ist das stärkste formale Mittel, mit dem die EU auf Ungarn reagieren kann. Allein seine Ankündigung wäre ein überaus deutliches politisches Signal. Im Erfolgsfalle könnte das Verfahren zur Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten führen. Das Problem: Die endgültige Feststellung der Verletzung kann nur einstimmig von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat vorgenommen werden, hier ist zumindest mit einer Blockade durch Polen zu rechnen.

Ob das Verfahren gleichzeitig gegen mehrere Mitgliedstaaten, also Polen und Ungarn, eingeleitet werden könnte, ist wegen des Wortlauts der Vorschrift ("Verletzung durch einen Mitgliedstaat") unklar. Es wäre aber möglich, den Begriff "einen" generisch zu verstehen und ein Verfahren gegen mehrere Staaten, die den gleichen Wert verletzten, anzustrengen.

Da Polen plant, sein nationales Justizsystem ähnlich wie in Ungarn umzubauen und zu schwächen, prüft die EU-Kommission ohnehin gerade, ob sie gegen Polen ein Suspendierungsverfahren einleitet. Sollte es dazu kommen, könnten Ungarn und Polen in einem Verfahren behandelt werden.

Soweit zu den rechtlichen Möglichkeiten, die in ihrer Umsetzung bisher nicht erprobt sind. Selbst wenn sie angegangen werden, erscheinen sie allerdings ungeeignet, den Konflikt zwischen Ungarn und der EU politisch zu lösen. Orbán will beim Thema Flüchtlinge nicht nachgeben. Die Rechtsanwendung – egal ob Vertragsverletzungs- oder Suspendierungsverfahren – könnte keinen Rechtsfrieden schaffen. Zudem wird Artikel 7 EU-Vertrag zwar als Suspendierungsverfahren bezeichnet, weil er eine Ausschlussklausel enthält; Ungarn könnte am Ende des Verfahrens vom "Mitmachen" in der EU teilweise ausgeschlossen werden. Er enthält aber keine komplette Rausschmissklausel: Renitente Mitglieder wie Ungarn oder Polen können so lange Unionsmitglied bleiben, bis sie von sich aus den Austritt erklären. Machen sie das nicht, bleiben einige grundlegende Rechte auf Mitarbeit in den EU-Organen erhalten.

Eine tragfähige politische Lösung kann wegen alldem nur auf dem Wege der Diplomatie gefunden werden, den Befindlichkeiten aller Parteien Rechnung tragend. Dies wird weh tun. Denn Orbán scheint zu keinen Kompromissen bereit. Ein Dilemma, welches den momentanen Zustand der EU einbezieht. Den Regierungen einiger ehemaliger Ostblockstaaten fehlt es an Akzeptanz für die EU, da Teile ihrer durch den Mauerfall neu gewonnenen Souveränität gleich wieder an das Gemeinwesen EU übertragen wurden. Souveränitätsübertragung heißt Souveränitätsverlust, dies gilt für alle Mitglieder gleich. Selbst wenn Ungarns Regierung ihre Beitrittshoffnungen noch nicht als erfüllt empfindet, muss es sich an internationales Recht halten.

Ungarn hat, wie alle anderen Mitgliedstaaten, durch den Beitritt zur EU das europäische Wertesystem und die EU-Verträge anerkannt. Es hat sich sogar in den Kopenhagener Beitrittskriterien zur Übernahme der Ziele der politischen Union verpflichtet, zu denen auch die europäische Asyl- und Einwanderungspolitik gehört. Daran sollte die EU als Summe ihrer Mitgliedstaaten energisch erinnern.

Doch egal wie der Fall Ungarn sich weiter entwickelt, eine wichtige Herausforderung der EU wird auch er nicht lösen können: den Weg zu ihrer zukünftigen Ausrichtung. Welche Union wollen wir, die Mitgliedstaaten und die Unionsbürger, eigentlich? Wie können Probleme des gemeinsamen Zusammenlebens zukünftig vermieden werden? Soll es eher hin zu einem loseren Zusammenschluss gehen, oder soll es eine tiefere Integration geben? Ein Europa mehrerer Geschwindigkeiten?

Nur eine ergebnisoffene europaweite Zukunftsdebatte kann die EU besser für politische Herausforderungen wappnen. Diese sollte dringend gestartet werden. Der französische Präsident Emmanuel Macron hat das jüngst bei seiner Rede in Athen angekündigt und der Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker hat es in seiner Rede zur Lage der Union aufgegriffen. Die richtigen Antworten auf die Fragen der Zukunft dürfen nicht Rechtspopulisten, die meinen über dem Recht zu stehen, überlassen werden.

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