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南海仲裁結果 改變不了的事實

康健雜誌 康健雜誌 2016/7/21 辜樹仁

南海仲裁結果,會改變南海海域的政治生態嗎?或只是個插曲?勝訴的菲律賓真的贏了嗎?台灣真的權益受損了嗎?一切恐怕只是中美兩強,在西太平洋地區的爭霸遊戲!

荷蘭海牙國際常設仲裁法庭,七月十二日公布南海仲裁案結果。

一如事前預料,法庭認定中國在南海九段線範圍內主張的歷史主權,沒有法律依據,中國在南海的行動,已侵犯菲律賓主權。

法庭也裁定南沙群島所有海上地物均為礁岩,中國在南沙群島不能享有兩百海浬專屬經濟海域。

國際仲裁法庭雖不是聯合國機構,但是依據國際條約成立的跨政府組織,因此這個仲裁結果,具有國際法上的約束力。

短期來看,菲律賓是法律上的贏家,未來和中國談判時,這個仲裁結果,將是有利的籌碼。

中國則輸了面子,對它的國際形象不利,包括美國在內的國際輿論,將會對中國在南海行為,施加更多壓力。本來不是當事國的台灣,卻因太平島在仲裁中被認定不是島,只是礁岩,意外被牽連,並引起民意沸騰,擔心未來漁權與太平島運補將受到威脅。

不過,長期而言,仲裁結果不太可能改變當前南海地緣政治經濟的主旋律,也就是中美兩國在西太平洋地區霸權競爭。南海仲裁,最後很可能只是個插曲。

首先,仲裁結果雖然具有法律約束力,但仲裁法庭並沒有執法權,約束中國在南海行為的效果,將大打折扣。

其次,在國際舞台上,實力與國家利益才是決定性因素,國際法或仲裁是否被尊重,常取決於在特定時空環境下,國際法是否對當事國有利。

就以這次仲裁案的依據——《聯合國海洋法公約》來看,是歐巴馬政府拿來批評中國在南海行為的依據,但諷刺的是,美國國會至今沒有批准公約,因為部份共和黨議員認為,該公約侵害美國主權。

國際公約 淪為白紙一張

美國作為當今國際遊戲規則的制定者,不尊重國際法與仲裁,也是前科累累。

一九八六年,尼加拉瓜左派桑定政府在聯合國國際法庭,控告美國政府支持尼國反政府軍、侵犯主權,要求美國賠償三.七億美元。

和這次中國的立場如出一轍,美國當時也宣稱,國際法庭沒有司法管轄權,抵制仲裁,最後也不接受尼國勝訴的判決結果,拒付賠償。甚至利用安理會常任理事國的否決權,否決了國際法庭要求安理會執行判決結果的決議案。

二○○三年,美國也在沒有聯合國安理會的授權下,無視各國反對,執意入侵伊拉克。

中國方面,本身雖然是公約最早簽署與批准國家之一,但卻從一開始就杯葛仲裁。結果公布後,外交部長王毅還宣稱,「《公約》規定成員國有權排除強制性管轄程序……中國選擇不接受、不參與仲裁,具有充分的法理依據。」

曾任駐聯合國大使的新加坡無任所大使許通美更指出,其實南海周邊六國,也沒有一國遵守過大家一起草擬的東協《南海行為宣言》,各自在自己控制的島嶼興建各種設施。

看來,國際法之前,並不是人人平等,大國強權為了國家利益,可以視自己參與制定的國際法為無物,或逕自做出對自己有利的解釋。就連小國也不一定買單。

「美國是否加入公約,絲毫不會影響中國的決定,因為他們擺明了就是不會接受不利他們的仲裁結果,」美國保守派智庫傳統基金會資深研究員葛羅夫(Steven Groves)認為。

舊強權與新強權的衝撞

中國為何如此態度堅決,另有更深層的因素。

「現行國際秩序,許多都是幾十年前,在中國沒有參與或無力爭取自身權益下制定的,必定要做些調整,才能適應今天的現實,」中國駐美大使崔天凱曾不只一次對媒體這樣說。

「如果認為中國強大後,會接受對於周邊海域哪些部份屬於其管轄範圍的傳統界定,那就是單純幼稚,」已故新加坡前總理李光耀曾更直接了當地說。

事實上,這才是形塑當前南海地緣政治經濟格局真正的決定性因素:崛起後的中國,企圖在包括南海與東海在內的西太平洋地區,重新塑造二戰以來,由美國主導形成的國際秩序與權力格局,是一個舊強權與新強權之間的較勁與衝撞。

為了保護自己愈來愈龐大的海外利益,中國正不斷加強包括軍事在內,向外投射國家力量的能力。

透過頻繁地派船艦、軍機突破東海第一島鏈,在南海造人工島礁、派駐軍,就是為了塑造一個「中國已經在此,有能力在此」的既成事實,一步步增強在西太平洋地區的影響力。

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對於這個地區的既得利益者美國來說,就是要盡全力維護它作為老大哥的地位,並不斷試探中國的真正意圖與能力。

最後誰會勝出?還未可知,但不少人擔心,在這過程中,中美之間不斷短兵相接,終究會擦槍走火,兩國一戰,在所難免。

「從十六世紀開始,在十五次新興強權崛起,挑戰舊強權的例子中,十一次最後導致戰爭,」許通美曾在一場演講中提到。

《經濟學人》則擔心,中國在國際事務上,不是每件事都遵循現行國際遊戲規則,這種不可預測性,會增加國家之間對彼此意圖誤判的風險。

不過,近年專研中國崛起對國際政經秩序影響的中研院院士朱雲漢則樂觀認為,「中國和美國是打不起來的,雙方這麼多動作,都為了對國內有所交代而擺的姿態。」

朱雲漢解釋,過去在南海無人可挑戰美國的地位,但現在美國要去適應一個崛起的中國,心理的調適,需要很長的時間。

喜歡用「對外強硬,是為了對內表態」、「鬥而不破」來形容中美關係的國際事務專家林中斌也認為,中美各自都有更迫切的國內問題要解決。

美國有即將到來的總統大選、政黨惡鬥、種族衝突、槍枝氾濫等等。中國則是經濟前景不明、中共內部鬥爭等問題。「這時候,你在對外關係上就不能示弱,」林中斌說,「否則就會遭到政敵攻擊。」

況且,中美之間目前合作還是多於競爭,在北韓、伊朗、氣候變遷、反恐、網路安全事務上,兩國都需要對方配合。

更重要的是,中國不論是和美國或東協,經濟互相依賴的程度前所未有,一旦開戰,必定兩敗俱傷。

兩強相爭 小國看風向求生

所以,包括台灣在內的東亞小國,與其關心仲裁結果,不如用心掌握中美兩強競爭背後的意圖與算盤,巧妙地維持平衡關係,才能避免因誤判情勢,導致利益受損。

仲裁結果公布後,台灣輿論擔心,太平島被認定為礁,不是島,將威脅到台灣在南海海域的漁權和太平島運補。

但事實上,仲裁前後,美國國務卿凱瑞和國安會官員,不只一次表明,美國在南海主權糾紛上,不採取任何立場,只關心爭議是否以和平的方式解決,以及南海航道的暢通。

也就是說,不論仲裁結果為何,主權糾紛,請當事國自行談判解決,美國不選邊站。

台灣與日本在釣魚台的主權爭議,以及與菲律賓在巴士海峽的漁權爭議,就從未見美國表態。

此外,美國為了避免捲入不必要的衝突,支持盟邦也並非毫無保留。

「我們必須支持盟國,不讓他們感到孤單,但與此同時,我們又不能太支持他們,否則就會像開了一張空白支票一樣,讓他們變得愈來愈莽撞、肆無忌憚,」美國智庫外交關係委員會總裁海斯(Richard Haass)強調。

二○一二年,中菲兩國在黃岩島衝突最激烈時,美國並未出手相助,讓當時的菲律賓政府大失所望,就是最好的印證。

前總統馬英九過去登太平島,也曾被美國政府「告誡」,認為會引起不必要緊張。

因此,台灣不會因為一個不利的仲裁結果,權利就立即受損。假如仲裁結果有利台灣,也不會因此獲得好處。

在夾縫中的小國,必須避免踩到大國的利益紅線,才能在兩強競爭中生存。一個仲裁結果,並不會改變這個殘酷的現實。

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