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社論-化解小而僵化的「財政漸凍症」

中時電子報 標誌 中時電子報 2016/1/21 主筆室

蔡英文政府上台之後,最重要的工作之一就是處理僵化的政府財政困境。「巧婦難為無米之炊」,蔡英文在競選期間提出的五大社會安全、五大產業發展政策,都需要相對應的財政來支應,然而從陳水扁到馬英九總統累計16年的執政,中華民國中央政府的財政體質日益惡化,年年仰賴舉債度日,而且政府歲出多年停滯在每年新台幣2兆元,上不去也下不來,呈現令人憂心的漸凍人症狀。

去年底通過的105年中央政府總預算,歲出仍然是1兆9,759億元,絕對金額似乎很大,人民對於政府績效怨言不少,各種蚊子館、煙火活動、消化預算、福利支出等惡習更令人民痛恨。但是以我國一年2兆元的預算規模,相較於日本政府的100兆日圓(約新台幣28兆元)、美國聯邦政府的3.9兆美元(約新台幣130兆元),美國人口是台灣的13倍,聯邦政府預算卻是台灣的65倍,日本人口是台灣的6倍,預算是台灣的14倍,人民雖然痛恨政府亂花錢,實際上不論從人口數、或是從GDP規模來做比較,我們的中央政府其實是省吃儉用的「小政府」。但是,原本應該小而有彈性的台灣,在陳水扁以及馬英九總計16年的執政之後,卻患了「小而僵化」的漸凍症,我們的歲出規模未能增加、也無法縮減,而且分配給各部會的預算結構,也僵固無法改變。在各部會之內,關於人事經費、退休撫卹的比重不斷上升,無法以行政力量調整的所謂法定支出,比重早已超過五成,而且年年升高,這是典型的財政漸凍症,所有支出日益僵固,項目無法調整,舊的不敢檢討,新的無錢可辦。

攤開中央政府總預算政事別分類表,光是社會福利支出、教育文化支出以及國防部的預算三大項目,就佔了年度總預算的58.5%。社福高舉「公平正義」的大旗,加上人口老化的實質需求,正以驚人的速度消耗政府資源;教育則緊抱「再窮不能窮孩子」的口號,即使孩子快速減少、有超過一半的小學都已經是迷你小學,仍然不能檢討、不能調整。

馬總統任內的國防預算,每年都維持3千億元之上,加上退輔會的1千億元退撫支出,海巡署的1百億元,以及內政部役政署的80億元,我們每年實際的國防支出高達4,300億元,但是去年鬧出勞乃成的阿帕契事件,再之前還有洪仲丘暴斃案。國防部沒有帶給人民安全與信任,國軍能不能打仗、是否忠誠這些基本問題都沒有獲得肯定,馬總統信誓旦旦要推動的募兵制,實際上因為每年還要增加7百億元的預算而無法執行。

加計退輔會、海巡署的國防相關的預算,不算特殊軍購,每年耗費超過4,300億元,佔年度中央政府支出超過20%,而且超過6成都花在人事費用之上,但是國防部過去八年從未徹底檢討國防預算的效率。一年4,300億元是個天文數字,相較台灣高鐵至今尚未花政府一毛錢,每天都有十三萬人南來北往,創造龐大的經濟與社會效益,台灣高鐵的建設費用還不到5千億元;黃大洲、陳水扁在台北市長任內規劃台北市捷運路網,捷運成為台灣高品質生活的驕傲,初期經費只用了4,400億元就完成了,但是國防預算每年耗費超過4,000億元,卻沒有帶給人民安心與榮耀,難道不能夠檢討?

社福、教育、國防三大塊吃掉6成預算,再加上退休撫卹與債務支出,就已經高達年度預算的四分之三,剩下的有那麼多的部會,包括經濟、交通、內政、僑務、外交及監察院、考試院等要分,難怪每個政府單位都苦哈哈,甚至窮到連冷氣都不敢開。小而僵化的財政漸凍症,是蔡英文上台必須設法治癒的重症,否則所有的新政都將是空談。

打破僵化財政的任督二脈,其實並不困難,打通社會福利與教育預算的藩籬,就是一個絕佳的切入點。台灣總人口並沒有增加,只是從小孩變成老人,現在有大量閒置的國中小學校舍,都是有廚房設備、運動設施、大量綠蔭的無障礙空間,將部分閒置中小學加以整併,可以很便宜地快速轉換成為社區的照護中心,如此不必花費大錢買土地、蓋長照大樓,而國中小學校園又是老人從小生活的社區,老人與小孩共同生活更可以創造溫馨和諧又健康的氣氛,將教育與社福預算,以統籌的角度來重新分配,絕對是一石二鳥、事半功倍的最佳作法。

財政是政府施政最根本的基礎,健全的財政,更是國家發展最不可或缺的活水,蔡英文以及她即將任命的行政院長,必須將財政健全列為最重要的工作。從任期一開始,就與全體國民、媒體、相關公民團體以及立法院,進行徹底而全面的溝通,建立推動健全財政的共識,全力解開財政僵化的死結,打通任督二脈,重新活化政府施政的能力。

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