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名家觀點-議長仍有中介角色

中時電子報 中時電子報 2016/1/21 羅傳賢

民進黨中常會決議,為落實國會改革的主張,提出議長中立化三原則。因立法院長的權力是源自《憲法》及《國會法》,而非《政黨法》或其所屬政黨,政黨只是國會議長整合議事的工具,而非其權力合法化的基礎。民進黨有關議長中立的主張值得肯定,但是仍須注意立法院長具有彌補《憲法》破損或缺陷的功能。

議會內閣制因採行政與立法合一制,反對黨的議員僅能在國會內發揮權力制衡的功能,國會議長的主要任務在主持及維持議事秩序,為類似司法審判的獨任法官,故必須退出政黨。而總統制是行政與立法分立制,總統及國會議員分別選舉,並相互制衡,國會議長身兼國會代表人與國會多數黨黨團領袖兩種角色,主要任務在確保多數黨的法案順利過關,故無需退出政黨活動。

然而,我國憲政體制揉合了總統制及議會內閣制的內涵,運行上難免有先天性的困難,所以立法院長在《憲法》尚未修正確立總統制或內閣制之前,為補救《憲法》上的缺陷及處裡實際運作的困境,立法院長仍應在行政、立法之間扮演柔性整合,折衝協調政策的中介角色。

從法律觀點來看,立法院長是全國最大民意的代表,並實質兼任政權機關國民大會的議長,為國會權力及全國政治中心的所在,地位崇高,所以他的主要任務除了以超然中立立場,維持議事秩序的準司法角色,調和多數與少數意見外,並宜擔任立法與行政折衝協調政策的角色。

依據《憲法》第44條,立法院長可參與總統召集之院際爭議會商。再者,《憲法增修條文》第2條第5項規定,總統於立法院通過對行政院長之不信任案後10日內,經諮詢立法院長後,得宣告解散立法院。前揭《憲法》規定均表示,立法院長可代表立法院與總統或與他院溝通、協調,以找出對國家整體利益及最好的解決方案。

此外,立法院被解散時,立法院長是否留守,我國法律雖無明文,但參考內閣制國家的法制或慣例,並依《立法院組織法》第13條第2項規定,院長有綜理院務之權,故院長於立法院被解散期間,亦應留守立法院處理相關院務。可見,立法院長具有考量國家整體利益的政治性質,非僅是議事秩序的維持者。

立法院長當選後,扮演準司法權的角色,不宜仰賴其所屬政黨的關照而處理事務,否則,公平中立原則不是已形同具文?但立法院長也是國會代表人,更是全國最大民意的代表,為國會化身及議會整體的象徵,在其遵循程序正義的原理下,積極擔當行政、立法不可或缺的中介功能,以彌補《憲法》的缺失,才是國家之幸。

(作者為中央警察大學法律系兼任教授、前立法院法制局長)

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