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新氣候正義 國家自主驅動

中時電子報 中時電子報 2015/12/12 謝英士、鄭佾展、邱虹儒

從1992年巴西里約會議通過氣候變遷綱要公約後,緊接著1997年通過日本京都議定書,氣候變遷的歷史究責已經由發達國家主要承擔責任,轉變成為所有國家的普遍責任,這條發展軌跡給了人類什麼樣的啟示?對於千呼萬喚終於出爐的巴黎氣候協議,有以下幾點觀察提供各界參考:

一、從全球暖化責任在發達國家,到世界一體共同承擔責任:所以,「共同但有差別」的責任,在國際法與國內法的意義已經有所不同;此一原則給予國際氣候談判一個合理差異化的基礎,但巴黎新協議不能再作如是觀,而是應該轉化為內國法律原則,甚至內化為憲法平等條款的內涵,「多排放者多負責」,深化汙染者付費的環境法原則,讓減碳政策符合氣候正義。

二、從科學的不確定到科學相對確定的國際環境治理轉換:過去連什麼是氣候變遷?什麼是氣候變遷干擾?都需要藉由條文定義。現在大家在意的可能是更具體的減量目標與調適作為,要將全球升溫控制在2度、甚至是1.5度以內,才能挽救人類。國家預期自主貢獻(INDC)的提出,更是減量目標從抽象到具體的過程,為氣候治理的「民主」與「科學」條件提供相當鞏固的重要基礎。INDC可謂是自願性環境治理得以更具績效的原因所在,主要排放大國是以「機遇」、而不是「阻力」看待氣候變遷,此一轉變相當程度保證了巴黎氣候協議的未來。

三、重要的不是形式上的拘束力或強制力:國際環境法本來就不是以「必須」具有「拘束力」為特點。最重要的反而是如何讓新氣候協議的國際機制成為區域或國內制度的重要依據。亦即,巴黎氣候協議是由國際的「外力」、轉向國家「內化」的過程。氣候公約的屬性有了本質的轉變,也有了決定性的驅動力量,已經不再是由上而下,由公約或議定書下指導棋,而是每個國家要自主管理、自主發展,趕上綠色經濟的潮流。

就此而言,台灣今年7月通過的《溫室氣體減量及管理法》可謂已經搭上列車。而此次會議的輸家印度,就是站在一個相對不利的位置,他們拒絕加入,不但在談判期間成為眾矢之的,也成為一個「想要經濟成長、卻不願意減碳」的負面代表,如果不加以改變,長期而言註定對印度的發展會有不利的影響。

四、公約有許多未竟之事,需要更多承擔:例如2020年以前要如何完成京都議定書的後續工作?許多減量的計算要如何更精準?現有的調適委員會將進行調適技術審查程序,逐漸建立調適計畫的效益與評估作業準則。至於小島、低度開發與開發中國家要求的,2020年前發達國家每年要給1千億的訴求,一如預期未能獲得通過。那些已經「發展」起來的開發中國家,也勢必要承擔更多責任的。

巴黎終究不是哥本哈根,2009年的情境是要「延續」一個由上而下的框架,如今那樣的框架已經遠颺,一個融合所有國家,由國家自主驅動的新氣候協議已經誕生,相信足以作為日後所有人類群體繼續朝向永續發展,省思發展腳步的後盾,提醒未來世代,氣候變遷的挑戰仍在,我們仍需努力。(作者謝英士為環境品質文教基金會董事長、鄭佾展為研發部主任、邱虹儒為研究員)

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