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看破美國南海戰略

中時電子報 中時電子報 2015/12/20 張亞中

美國一架B-52轟炸機10日進入中國大陸在南海的人造島礁2浬範圍內,南海再起風波。美國南海戰略的最高目標,一言以蔽之,就是將現在的南海現狀全部固定化,讓歷史全部歸為歷史,各聲索國目前據有的島嶼就地合法,再依據《海洋法公約》來確定各國在南海的行為規範,以消減大陸在南海的權力,成就美國的亞太再平衡策略。

美國要貫徹此目標必須仰賴其實力。在「硬實力」方面,華府並不會願意直接與北京對峙;在「軟實力」方面,美國並不是南海的當事國,南海也尚未形成共識的制度,因此在沒有任何制度性的軟實力可運用的情況下,採行「巧實力」是最佳選擇。所謂「巧實力」就是一種挑撥離間,製造紛爭的能力,讓對方陷入四面楚歌,而處於戰略劣勢。

美國的策略之一是採行「狼群戰術」,即讓越南、菲律賓扮演第一線的攻擊手,日本是輔攻的野狼,而美國則為狼群壯膽。10月27日美國拉森號軍艦闖入渚碧礁領海,為的就是讓這些狼群國家感覺有人撐腰,而有恃無恐。

美國的第二個策略就是「去正當性」,從法律上否定兩岸法理主張的正當性,其做法是鼓勵並支持菲律賓在2013年1月就南海問題向聯合國常設仲裁法院提出「控告」。北京雖然主張不接受仲裁,但卻在2014年12月提出「立場文件」,因而被仲裁法院認定為間接同意接受仲裁。菲律賓的主張如果被仲裁法院接受,將是兩岸的重大潰敗,爾後的南海論述正當性將變得脆弱。

眾所周知,大陸在南海的權益在國際法上是來自對中華民國政府的繼承。如果台灣方面在南海問題上更改立場,北京的立場則會變得更為薄弱。因此,美國的第三個策略即從台灣下手,以求「釜底抽薪」。

美國採取切香腸的方式,首先,讓馬政府先行讓步。1999年我政府公布的「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外部界線」,將南海U形線稱之為傳統U形線及固有疆域界限,亦即將南海U形線定性為「歷史性水域外部界限」。但最近內政部網站將「第一批公告」中的「固有疆域界線」名稱移除,改為「我國傳統U形線」。雖然行政院長在答詢時,表示我國南海主權主張並未改變,但是這似乎顯示我政府對於南海海域的主張已出現模糊性。

其次,馬總統在2014年9月1日稱:「南海諸島位置圖公布時,中華民國除了領海外,沒有其他海域主張」的談話,也已被菲國律師在仲裁法庭第二階段聽審會上引用做為有利菲國的佐證。

美國的南海戰略極有可能是設定由民進黨做最終實踐。10月28日蔡英文對南海問題提出三原則,第一點就是各方都要依據海洋法和聯合國海洋法公約相關規定提出主張和立場;第二點是維持南海地區航行和飛行的自由權利;第三點是和平處理南海的爭議。這三個原則其實完全符合美國的主張,蔡英文並沒有對南海是我國固有疆域做出立場宣示。

民進黨何時會明白地放棄中華民國原有的南海立場,從而瓦解北京的立論?在我看來,仲裁案大陸的敗訴將是最可能的時間點,民進黨可能會用「尊重國際法判決」的理由順勢退讓。

從此角度看,馬英九應在其總統任內立刻以白紙黑字再重申U型線為「固有疆域界限」的主張,並在仲裁判決前盡速登上太平島,重申南海主權。如果馬英九做不到這兩點,那麼他也將淪為美國南海戰略中的一顆棋子。

(作者為台大政治學系教授)

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