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社論-評析NCC匯流立法

中時電子報 中時電子報 2015/12/18 主筆室

國家通訊傳播委員會(NCC)近來提出通訊傳播匯流相關立法草案整體立法架構說明,以及「電子通訊傳播法」、「無線廣播電視與頻道管理條例」、「有線多頻道平臺服務管理條例」、「電信事業管理法」及「電信基礎設施與資源管理法」草案,號稱匯流五法。該會成立近十年以來,此項立法準備展現最高度的企圖心,面對總統及立法委員改選在即,變局已然形成,其努力尤值得肯定。

由於影響重大,我們對於此項立法體例及前三部立法草案,提出以下幾點看法:

首先就立法體例而言,分成五法,雖然是仿效歐盟的作法,其最大的盲點可能是忽略立法院的生態與效率,而且對即將大變的立法院可以說是視若無睹。立法委員的產生方式導致其專業性不足,黨團協商的運作方式,使議事成效不彰,再加上即將有不少新手會上陣,宏大專業的五法,很難在2016年新政治版圖下審議通過。

其次,廣電三法修正案在立法院經數年討論,雖昨日在本屆立法院休會前完成三讀,最關鍵的條文卻全部擱置,顯現背後利益角逐慘烈,將來匯流五法,若其中一部立法影響到此項利益的角逐,很可能又會被攔截下來,屆時少了一法的「五鎮圖」,就會破功。為避免被劫持,單一法典的匯流法應該會具有比較高的政治可實現性。就如同世界貿易組織與TPP的談判,都是將各種議題綑綁在一起談,逼使各國談判代表在不同議題中利益交換,達成妥協。

再就「電子通訊傳播法」草案而論,似乎沒有單獨成法的必要,因為其中以「政府」為規範對象的條文(第 3、8、9及31條),納入通訊傳播基本法即可;關於事業經營的規範(第4-7、10-19、20-22條)可以移入「電信事業管理法」或單一法典的匯流法電信事業管理章;傳送商業電子信息的規範(第23-29條)隨著網民及網路社會的成熟,也變得沒有必要。至於規範NCC與外國主管機關進行電子訊息追蹤等交流(第32條),更是多此一舉。

至於「無線廣播電視與頻道管理條例」草案最引人爭議的,是堅持「數位匯流下,考量廣電產業之變化仍有異於通訊產業,並肩負有促進多元文化、維護本國文化及保障兒少等弱勢權益之社會責任」,完全無視於無線廣播電視並非德國、英國及日本以公共廣播集團為主的型態且已嚴重式微(包括經營困難及社會重要性下降)的產業現況。繼續科以「社會責任」的必然結果就是維持高度管制,因此草案關於設立、取得許可、評鑑、監管一樣不少,跟現行廣電三法無異。

另外,本法案對於「外國人」不假思索仍然抱持排斥不信任的立場,一律不准其擔任無線廣播電視的發起人、董事及監察人。宏遠的大道理不說,稍有國際觀的立法至少應該善待擁有永久居留權的外國人,而不必盡皆排除。這對促進台灣社會的融合,與營造有利全球化的整體環境,具有至為重要的指標意義。

值得附帶一提的是,本草案有一條阿Q條款,擬將黨政軍相關規範條款交由「政黨法」處理。然而全世界幾乎只有經歷過慘痛納粹黨經驗的德國才有政黨法,台灣制定政黨法的可能性不高,所以NCC應該在本法案,針對該如何解除(尤其是現行法)限制政府投資廣電的管制,提出具體鬆綁主張。

最後是「有線多頻道平臺服務管理條例」草案,將有線廣播電視法必載無線電視的規定,回歸由雙方業者進行授權協商的國際著作權規範常軌,固然有其考量,然而有線多頻道平臺服務業者掌握有線電視的最後一哩,構成瓶頸所在設施,因此有以合理費率提供送載的一般義務,並不限於公共電視、客家電視及原住民電視。此外,市場歡迎度很高的頻道,也可能是社會生活需要的關鍵內容,對其以合理價格強制授權的正當性會越來越強,需要務實面對,不是一句「遵守我國參與國際組織對著作權保護的承諾」,就可以輕鬆打發。

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