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「容易進入,卻不容易運作」吳玉山:台灣的「半總統制」出現三大困境

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/24
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「總統直選與民主台灣」研討會24日上午在國家圖書館舉行,中研院院士吳玉山受邀以「總統直選制度對兩岸關係的影響」為題,發表演講。他表示,「半總統制」深受第三波民主化國家喜愛,因為同時落實了總統及國會直選,但這是一個很容易進入,卻不容易運作的制度;而台灣屬於半總統制中的「總統優越」次分類,產生府會黨籍一致時總統權力過大、府會不一致時形成僵局、總統決策缺乏制度透明性等三大問題。

實現最大程度的「人民當家作主」,半總統制大受新興國家歡迎

吳玉山指出,世界上共有42個國家實施半總統制,自1990年代以來,該制度受到新興國家歡迎。半總統制實現了最大程度的人民當家作主,一方面選舉國會議員,並且透過國會組織政府,使其對國會負責(內閣制特徵);另一方面,總統也是直選,使其對人民負責(總統制的特徵)。半總統制中兩種直選與課責機制並存,使得人民的權力極大化,對政府的控制極大化,有助於實現民主,所以大受新興國家歡迎。

然而,吳玉山表示,這是一種「進入容易但運作困難」的制度,台灣有總統制與內閣制各半的框架,人民的權力極大化,有強勢的直選總統,又能選出國會多數黨,形成政府對國會負責,這兩項都符合新興民主國家對直選的要求,憲政兩軌並存,但在運作上孰先孰後卻不容易決定,因此有獨特的運作方式,也不太容易運作。

吳玉山(中央研究院院士)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝) © 由 風傳媒 提供 吳玉山(中央研究院院士)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝)
吳玉山(中央研究院院士)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝)

半總統制:兩個軌道衍生各種次類型,台灣屬於「總統優越」類型

吳玉山說,半總統制有兩個軌道,又沒法事先知道哪個軌道比較強,因此出現各種「次類型」,而次類型取決於總統與閣揆的關係,即誰掌握組閣權。次類型包含「準內閣制」、「總統優越制」、「分權妥協制」、「換軌共治制」,而台灣更多地走向半總統制下的「總統優越」類型。

換言之,台灣的半總統制實質運作接近總統制。在形式上,總統對國會負責,但行政院長(總理)任命與內閣組成卻是由總統決定,國會基本上無法干預。吳玉山說,陳水扁總統執政的2000─2008年,總統黨籍與國會最大黨不一致,當時仍由總統決定行政院長,即可看出台灣是「總統優越」的次類型。

半總統制對閣揆與總統權力的規範不明確

他認為,台灣的半總統制對閣揆與總統權力的規範不明確,總統不是閣揆的長官,總統可以任命閣揆,理論上不能把閣揆免職;但在總統優越下,實際上卻能免職。因此,憲法規範與實際運作有落差,沒有規範清楚,產生彈性,不同閣揆與總統的關係,也就有不同的型態。

他接著指出,經過研究,有趣的是,「官僚型閣揆」與「選舉型閣揆」性格不一樣,官僚型閣揆傾向聽命總統,所以總統往往喜好任命官僚型閣揆,但當需要閣揆與外界強力溝通時,總統就需要任命選舉出身的閣揆,「今天(賴清德)就是這種情況」。

「總統優越型的半總統制」產生三大問題

吳玉山提及,「總統優越型的半總統制」,會產生三大問題。其一,府會黨籍一致時,總統權力過大,甚至有滑回威權的傾向,如馬英九總統時期獨攬大權,控制國會多數,五易閣揆,巨大的權力在遭遇重大反彈時,形成對衝,像是太陽花學運;其二,府會黨籍不一致時,形成僵局,總統與閣揆關係不清、權責不明,內閣無法對國會負責,記名表決屢屢失敗;其三,總統與閣揆關係浮動性大,以及總統決策缺乏制度透明性。

吳玉山說,我們總是很容易感受到制度的缺點,韓國也一樣,韓國還想學台灣的半總統制。他認為,在確定可以推動新制度前,不應該更換,若是有一個更好的憲政體制替換現行的半總統制,當然可以,但需要非常慎重的考慮。

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