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「4分之3閣員由總統任命」 江宜樺:現行行政院長只是總統的CEO

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/24
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前行政院長江宜樺24日上午出席「總統直選與民主台灣」學術研討會,對此發表「府院權力關係的理論與實況」演說。他認為,台灣現行的憲政制度,由總統任命行政院長,總統不對國會負責,行政院長變成總統的執行長,總統內政外交什麼都管,還可以直接越級指揮部會首長,行政院長卻得處理不該由他負責的國防、外交、兩岸,就連閣揆換人,閣員多數仍由總統任命,重組的寥寥無幾,新閣揆卻仍要帶著團隊到立法院接受立委攻防,是「很虛」的院長。江宜樺認為,以我國現有的政治文化,或許走向「總統制」是比較可行的作法。

江宜樺表示,台灣現行的憲政體制,是由全民直選總統,總統不需經過立院同意即可認命行政院長,行政院各部會首長由行政院長提請總統任命,行政院為國家最高行政機關,總統則統帥三軍,負責國防、外交、兩岸。行政院長則負責國防、外交、兩岸以外的事務,議決法案及重要施政,向立法院負責。

然而,江宜樺表示,台灣在實際運作上卻有許多不適。如行政院長任命不需立法院同意,所以即使國會多數屬另一政黨,總統也可堅持任命自己屬意的行政院長,形成少數政府,閣揆到了國會,會被強力杯葛。

他分析,行政院副院長與各部會首長、政務委員等,實際上由總統決定,甚至是總統的競選班底,行政院長有多少人事空間,取決於總統信任與授權,多數內閣成員跟總統熟悉的程度更甚行政院長,因此,台灣的閣揆是「很虛的」。他說,現行大概有4分之3的閣員是總統任命,大問題是行政院長帶領的兵與將不是他熟悉的人馬,卻必須帶團進出立法院去攻防。就像賴清德新上任閣揆,人馬真正改組連動到的,寥寥無幾。

「閣揆照理不須處理國防外交,實務上卻無法不管」

此外,行政院長因是由總統任命,不會跟總統有意見上的不同與對抗,行政院長依照慣例,不用處理屬於總統職權的兩岸、國防、外交,但在台灣實務上卻需要。

江宜樺舉例,總統負責國家安全,包含兩岸、國防、外交,經常會有常設小組,像是蔡英文政府的人權諮詢委員會、年金改革小組,司法改革小組,原住民轉型正義委員會等等,這些內政組織的成立,與國防外交無關,然而,常常在處理內政問題時,會納入國防外交議題,像是兩岸學生的教育問題、與美國談判的瘦肉精農業問題等,呈現內政問題脫離不了兩岸、國防、外交層面,因此,在實際運作上,總統是無所不管,行政院長也無法不管國防外交。

司改國是會議即將落幕,2017年8月12日,蔡英文總統主持「司法改革國是會議總結會議」(總統府) © 由 風傳媒 提供 司改國是會議即將落幕,2017年8月12日,蔡英文總統主持「司法改革國是會議總結會議」(總統府)
江宜樺舉例,總統負責國家安全,包含兩岸、國防、外交,經常會有常設小組,像是蔡英文政府的人權諮詢委員會、年金改革小組,司法改革小組,原住民轉型正義委員會等等。(資料照,取自總統府)

更具體地說,日前發生的台灣NGO工作者李明哲在中國大陸遭逮,行政院長必須到立法院接受立委的問答;雄風飛彈誤射引發軒然大波,行政院長得去立院接受國防外交質詢;就連巴拿馬與台灣斷交,都由行政院長到立法院報告,而非總統或國安會去解釋。形成總統與政院長都逾越了分際,總統什麼都可以管到,政院長也要負責國防外交。

「總統常要部會首長越級報告,行政院長角色尷尬」

此外,部會首長也常常被叫到總統府直接跟總統報告,形成總統越級指揮,部會首長越級報告,兩人講好,才通知行政院長,行政院長角色尷尬。且若總統與行政院長意見不一,部會首長也兩難,國家安全會議指揮文官體系,可能侵犯到行政院各部會的權責,但卻不用向立院負責。

江宜樺直指,現在的行政院長是總統的執行長CEO,幫總統完成政見,這讓很多學者都很不高興,全國最高行政機關是行政院,應讓他扮演比總統更強勢的角色,但這樣的期待在台灣是不能被落實的,總統也不會按照這樣的期待來找行政院長,許多內政是由「總統府」拍板定案,與「行政院」才是最高行政機構,應由院長拍板相違。

江宜樺(前行政院院長)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝) © 由 風傳媒 提供 江宜樺(前行政院院長)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝)
江宜樺(前行政院院長)出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(陳明仁攝)

他也說,台灣的行政院長沒有任期保障,內閣改組成為總統脫困的方法,如南韓的閨密門事件,該負責的總統還沒下台,政院長就先下台了,台灣有比一般總統制政府權力更大的總統,為「超級總統制」,也衍生憲政危機。

考慮涉及變動、民眾認知 江宜樺:改總統制比較容易一點

江宜樺說,他從來不認為內閣制一定優於總統制,以我國現有的政治文化,地方縣市議會的運作來說,也許改為「總統制」會比較容易一點,因為涉及的變動,跟一般民眾的認知,調整會比較少,內閣制的調適時間會比較長一點。

他認為,關鍵在究竟台灣要不要堅持總統直選,如果民眾非常在意,就乾脆改為總統制,若民眾希望權責分明,願意為此放手已經到手的總統選舉,就走內閣制,但他認為,台灣目前沒有足夠的共識要走總統制或內閣制,若為了修憲而修憲,就會帶來動亂與不安,「一動不如一靜」。

而民眾對個別的條件都有期待,像是民眾想要直選總統,也想要總統對國會負責,什麼都要的結果,讓各種制度設計同時呈現,形成四不像,江認為,這與台灣的政治文化有關,也與民眾對體制不夠清楚有關,在還未修憲前,就要容許現行的制度繼續存在。

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