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【公民寫手】《農業基本法》草案之比較簡評

上下游新聞市集 標誌 上下游新聞市集 2017/9/16 未知菌種

《農業基本法》的立法是農業發展的根本,必須建立在堅實的理論實務背景及政策論述。在這樣的考量下,立法內容當然不可置外於內部的行政組織變革、外部政治經濟變動、改革過去農業立法不周延的積弊、以及以「農業憲法」的高度,回應未來數十年甚至百年的農業發展與糧食問題。

本文依照農業發展政策學理典型的分類,供後續各版本《農業基本法》草案分析基礎。過程將農業基本法分為總體農業政策綱領(立法目標與價值彰顯、政策參與),以及分項式的農業政策(農業金融、農地與農地重劃、農業現代化、農產運銷、農產價格與農產品市場、農業結構改善、農村發展、農民社會福利與農民服務、另類農業與永續環境等相關政策)進行分論評析。選用行政院農委會2016年版本、第九屆王惠美委員版本、蘇震清委員版本、蔡培彗委員版本進行原文平行列出比較。並試圖針對各版本條文提出可能的思考方向,進行各項政策目標進行基本評述分析。然礙於篇幅及時間因素,無發深入各項法條論述;但仍期待能促進讀者對農業基本法修法的關注,與進行個人針對各版本的評價。

建構農業基本法的立法背景論述

在整體農業政策框購下,農委會有行政組織重整的期程,以及外在貿易衝擊、農保改革、農地政策等對農業發展的影響;這些是農業基本法必須列入考量的立法背景。

近來行政院農業委員會面臨組織調整與業務調度的挑戰,包含未來水保局及林務局改隸環境資源部,內部則有農村再生業務移轉至農委會企劃處,食農教育業務也經副主委陳吉仲承諾由農委會執行。同時,民間對於許多農委會施政工作多所期待;包含農業缺工問題、農村生態環境、農地重劃之政策工具、推動食品安全業務、穩定糧食價格波動、推動認驗證體系等。同時,農民團體三法:《農會法》、《漁會法》、《農田水利會組織通則》則有其法人地位問題,尚需釐清。

另外農業政策的面向也因外在政經變遷,必須兼顧更多面向。面對國際貿易自由化、全球暖化、以及國內外食品安全風波,農業發展與政策面臨高環境風險的挑戰;而日新月異的農業工程技術、生物基因編輯技術、網路產銷迅速的特質,農業產業進入高科技、高風險的狀態;農委會更應移植風險治理的政策規劃模式,來因應風險社會中的農業政策。而農產業本身打破過去第一級產業的限制,結合數位、知識、休閒、文化與科技導向的新商業型態,創造新式的營運模式,改變了過去農業單純的產銷關係;農委會試圖外銷的大量生產與整合行銷、扶植地區小農生產合作的政策,都顯得單點式的政策措施。除此之外,過去農業立法《農業發展條例》、《農村再生條例》、《老年農民福利津貼暫行條例》有政治意圖的妥協修法,導致農業行政與預算分配扭曲。

又農村再生條例未能在法條規範上促進農村產業發展、豐富農村生態環境以及標定優先需求之農村,後續政策規劃的執行單位「農村規劃發展署」又未依原草案版本成立,改由水土保持局農村建設組作為政策統籌單位。曾旭正教授(2008)批評農村再生條例是將其基金龐大資源挹注特定地區或團體並為了實現其特殊政治目的。除此之外,農業發展條例對農舍大興土木、缺乏農村政策工具有決定性的作用;也未能彰顯農業多功能性價值。因此現行的農業立法與政策綱領,未能在政策體系的層次對農業政策進行完整且全面的照顧。如此不周延的農業立法,應當由《農業基本法》進行新的綱領規範,並依此綱領針對後續其他農業法例進行修正。

總體農業政策綱領

政策參與

王版特別強調政策應掌握長期趨勢,並依此訂定中程計畫,實為可期之方;政院版的主張也類似。另外,三個版本均觸及農業政策的審議及諮詢方案。王版以「得召開」諮詢會;蘇版以「應經審議」由審議會來把關,為較嚴格的政策審議條件。政院也是以應審議行之,但並未提及設立較嚴格的諮詢機關。蔡培慧委員版本則是針對審議會提出明確的目標功能與組織規範;然而,在部會本應有跨部溝通機制的現實下,還訂有部會代表的規定,可再思考是否改以明定部會局處列席、共識整合或以觀察席的方式替代。然蔡版本另有針對中央政府施政方針與地方分工進行詳細著墨,增加各級農業部門施政指導的明確性。

本部分應聚焦在審議會的組成份子的來源、數量、多元性、及代表性,以及相關部會與利益團體如何協調相關政策,落實民意表達的管道。尤其審議的內涵是否包括年度水源審計、綠色補貼、農產進出口規範、農地重劃與鄉村社區更新、及蔬果生產規劃等重大議題。除此之外,我們應可以預期,作為農業政策制定的重要諮詢機構,未來在發生重大食農事件時,審議會可能成為各類團體搶發言權的戰場。

王惠美版第四條:「中央政府應依農業基本政策目標,制(訂)定執行所需之法規及制度;預測農業長期發展趨勢,訂定中程施政計畫,並配合時程定期檢討,據以編定年度施政方針及施政計畫。

中央農業主管機關得召開農業政策諮詢會議,以訂定、修正農業施政方針及編定農業施政計畫書。」

蘇震清版第六條:「為審議及協調本法相關計畫及措施,中央農業主管機關應設置農業政策審議會(以下簡稱審議會)。

中央政府依第四條訂定、修正農業施政方針及編定農業施政計畫書前,應經審議會審議。

審議會應督導與本法相關事項之施行;並得就本法所定相關事項,向中央農業主管機關提出意見書。」

政院版第三條:「中央政府應考量國家發展方向及社會需求,依前條所定基本目標訂定國家農業發展相關政策與中程施政計畫,據以編定年度施政方針及計畫,並訂定相關法令、財政及金融措施。

前項政策與計畫之訂定,必要時,應邀集政府相關部會、直轄市及縣(市)政府、農業學者專家、產業團體及消費團體參與,並定期檢討。」

政院版第四條:「為審議及協調本法相關措施,行政院應邀集相關部會、學者專家及產業團體召開會議研商審議。」

蔡培慧版第六條:「為審議及協調本法相關計畫及措施,中央農業主管機關應設置農業政策審議會。

農業政策審議會除審議本法所規定事項外,應督導與本法相關事項之施行;並得就本法所定相關事項,向中央農業主管機關提出意見書。

為著重糧食安全,農業勞動之持續,確立農業生產資源土地、水利之合理供應,農業政策審議會應每年針對前述項目加以評估並衡量政策執行是否得當。

農業政策審議會設置委員十五名,由中央農業主管機關首長擔任執行長,委員由執行長邀請部會代表、學者專家、農業經營者及消費者團體推薦代表出任之。其設置、組織及相關事項,由行政院定之。

前項委員為兼任,部會代表不得超過委員人數二分之一,並隨職務異動,其餘委員任期兩年,並得連任一次。」

立法目標與價值彰顯

王與蘇版均提到「糧食安全、多功能價值、競爭力、農民、永續發展」等面相;但蘇版還另外提及「三生、照護體系、技藝文化」。政院版則比較著重在:糧食安全、多功能價值、國土城鄉等議題。蔡版本則完整的提出生態、家庭農、優勢農業、文化、性別,甚至鄉村發展等考量。其中各版本的「多功能價值」的架構非常重要,這不僅僅是讓補貼政策有彈性的解釋空間,更是追求農業永續時進行外部效益計價與政策擬定時的重要論點。相關條目取捨的重點在於「多功能價值」到底涵蓋什麼?有哪些政策工具支持?最終將決定未來農業部門的業務面相及組織分工架構的完整性。

王惠美版第一條:「農業為國家之根本,為發揮農業於糧食安全、生態保育、農村文化及國土保安之多功能價值,並提升農業競爭力,增進農民福祉,確保農業永續發展,特制定本法。」

王惠美版第二條:「農業之多功能效益為全民所共享,為適當回饋農業之貢獻及確保農業之永續發展,全民應共同維護農業環境資源及農民合理所得。」

王惠美版第三條:「政府應採行必要措施,達成下列農業基本政策目標:

一、確保國家糧食安全,保育農地及水資源。

二、提高產業競爭力,照顧消費者權益。

三、打造優質新農村,提升農業人力素質。

四、維護農業生態及環境,促進自然資源永續利用。」

蘇震清版第一條:「農業為國家根本,為推動國家整體農業政策,發揮農業於糧食安全、生態保育、農村文化及國土保安之多功能價值,並提升農業競爭力,增進農民福祉,達成農業生產、生活與生態的多元共榮目標,確保農業永續發展,特制定本法。」

蘇震清版第二條:「農業永續發展,係指安全穩定之糧食供應、健全經營之產銷環境、自然保育之生態資源、農業相關人力培訓、農民福利提升及建立農村照護體系,以發揮農糧食生產及生產以外多功能性機能。」

蘇震清版第三條:「政府應擬定具體計畫,落實下列農業政策目標,以提升農業競爭力,確保農業之永續發展:

一、建立安全糧食生產環境,供應國民優質、充足與安全之農產品。

二、確保農民生計,支持家庭式農業經營,健全農業產銷通路與結構,增進農民所得與福利。

三、改善農村生活,建立農村生活照顧體系,提升農業人力素質,傳承農業技藝與農村文化。

四、維護農業生態及環境,發揮農業在農產品供給、農村生活、自然資源涵養、生態環境保育、國土保安及社會安定等多元功能。」

政院版第一條:「為規定農業相關政策之基本目標及實現各該目標之基本事項,透過中央與地方政府分工,全面性、計畫性推動全民參與農業發展相關政策,以提升民生經濟及全民福祉為目的,特制定本法。」

政院版第二條:「政府及民間部門應共同努力採行必要措施,達成下列農業發展基本目標:

一、建構糧食安全體系,提高糧食自給能力,擴大在地農產品消費,確保優質糧食之穩定供應。

二、強化農業競爭力,健全產銷基礎建設,培育農業專業人力,促進農地、農業用水及其他資源合理與循環利用,加強研發及推廣,提升經營效率及農業所得。

三、營造可永續發展之農村,改善地區農業產銷及生活機能,加強自然資源保育,發展友善環境之農業,發揮生態保育、農村文化、休閒樂活及國土保安之多功能價值,促進城鄉互利共榮。」

蔡培慧版第一條:「農業為國家之本,為確保農業、農民、鄉村及資源保育之基本政策,維持農業多功能價值於國家發展、社會經濟、糧食安全、國土保安、生態保育、鄉村文化、鄉村地景及農地農用之任務,並明定中央與地方政府之權責與任務,以計劃性推動相關政策,確保農業永續發展、適應極端氣候、增進農民福祉,提高糧食自給率,特制定本法。」

蔡培慧版第三條:「政府應擬定具體計畫,落實下列農業政策目標,確保農業之永續發展:

一、發揮農業在社會經濟安定、糧食安全、國土保安、水土資源涵養、生態保育、鄉村文化保存、鄉村地景維護之多元功能。

二、建立安全糧食生產環境,維持糧食生產資源,供應國民優質、充足、穩定與安全之農產品,提升農業因應氣候變遷之調適能力,為避免糧食危機,應訂定明確之糧食自給率年度精進目標。

三、建構農業永續經營環境及地區型發展體系,完善農業之技術與金融支援體系,穩定農業生產鏈與消費市場之連結,推動農業在地生產、在地消費。

四、強化農業提升鄉村生活品質及環境,建立鄉村生活照護及公共服務體系,維護農耕及鄉村地景之完整性。

五、建構優勢農業,強化以市場為導向之產業競爭力,建立責任農業制度,施行標準作業及與世界接軌之農產品品質認證體系,以達成農業之永續發展。

六、支持家庭農場之經營,完善永續經營之產銷通路與結構,保持農業勞動力之投入與更新,提升農民之農業知識、技術、創新能力及競爭力,確保農民在農業經營及鄉村社會中之性別與社會平等,增進農民所得與福利。

七、確保農業發揮生態環境之價值,增進符合其環境之農法發展與利用,提升農業生產地區之環境減災及防災能力。

八、增進國民對食農文化之重視,完善食農文化之產業環境,並確保我國多元食農文化之傳承。」

分項農業政策盤點

農業金融

三個版本均提到政府介入農業金融的信用保證。王版另外提到低利與專案貸款政策,更強調金融與資訊系統的利用與效率提升;就資訊系統可能可以試想,農業金融中的金融化與投機化會不會更趨嚴重,或者農業生產者是否能從這樣的資訊中更容易獲利。蘇版則強調合理補助,延續福利與扶助式的政策。政院版則強調農民與農企業的經營資金,明顯有企業化與規模化的意圖。蔡版本則強調農民小額信貸,不同於農企業為主的農產業發展觀點。基於金融是各項事業的基礎,本項的判斷重點在於未來的農業金融,是支持什麼樣的經營單位?家庭與農企業等是否能夠有均等的機會,建立有信用且有信譽的金融體系及監管工作,避免農業金融機構成為類似老農派立委掏空農漁會信用部的狀況,或近幾年借貸炒作農地等滅農行為的幫兇。

王惠美版第二十條:「政府應維持農產品產銷平衡,促進行銷通路現代化及多元發展;協助建構農產品物流服務體系,結合農業金融與資訊系統之共同利用,促進農產運銷及流通之效率化,支持市場拓展。」

王惠美版第二十二條:「政府應輔導農業金融體系發展,提升農業金融機構經營效能,維護農業金融秩序。

政府應強化農業信用保證制度,推動政策性農業專案貸款,協助農業經營者取得低利融資,促進農業發展。」

蘇震清版第三十二條:「中央主管機關應建立農業信用保證制度,協助農業經營者取得農業經營所需資金,並得給予農業信用保證機構合理之補助。

中央主管機關應編列預算辦理農、漁民一定額度之無擔保信用貸款之保證,以協助農、漁民維持家計及農業生產。」

政院版第二十一條:「政府應持續推動政策性農業專案貸款,並建立農業信用保證制度及充實其承保能量,協助農民及農企業取得經營所需之資金。」

蔡培慧版第十七條:「政府應輔導農業金融體系發展,健全農業金融制度,維護農業金融秩序,提升農業金融機構之經營效能,強化農業信用保證制度,協助農業經營者取得農業經營所需資金,促進農業發展。

政府應採取必要措施,鼓勵農業金融機構優先融資予農民,推動小額信貸,健全農業金融之社會基層支持功能。」

農地與農地重劃

版本中均將農地農用設為共識,然而法律的解釋空間讓各版的農地變更留下不同程度的方便。王版以分級分區及總量總量強調農地的合理運用,但還是留下了「尊重變更意願」的後門。蘇版強調總量管制以及「變更以法律定之」,並強調生產專區;此外也呼應國土保育與污染防治精神。政院版的也不外乎類似的主張,強調農地總量及品質分級分類,顧及國土規劃與農業政策目標。蔡版則是以整體規劃與土地管理進行,並未特別提及重劃工作。值得注意的是,蘇版認為農地的非農業使用要進行環境影響評估;若個別農地可能不太適合變更使用,但若牽涉到整體農業與農村區域發展者,確實可以考慮一定的環境審核與意見機制。本項的要點在於使用什麼樣的手段,推動農業用地合理的分級分類、提供鄉村更新政策中重劃法源。並且建立農地開放變更的回饋與處罰機制達成地利共享,以杜絕農地投機惡化。

王惠美版第九條:「為確保國內潛在糧食自給能力,政府應依據國土規劃目標,實施農地資源調查,建立農地分級分區管理機制,確保農地總量及品質。

施政資源應優先運用於優良農地,鼓勵採取友善環境及具經濟效益之經營方式,營造具一定規模之優良農業生產區域,引導農地合理利用。」

王惠美版第十條:「政府應強化農地管理機制,針對優良農地實施較高強度之管制規範,並嚴格管制與農業生產性質不相容之設施使用。

農地變更應以整體規劃為原則,避免破壞農地完整性或影響周邊農業經營環境之變更方式;應保障農地所有者及經營者權益,並尊重其意願。

直轄市及縣(市)政府應加強實施確保農地農用之措施,防杜農地資源被不當使用。」

蘇震清版第四十條:(農地農用)「政府應確保農地農用,並推動符合資源永續利用之農地重劃工作,改善農業生產環境。

為保障農業經營者之權益,農業用地容許使用項目、使用變更、分割、權利移轉等規範,另以法律定之。

各級主管機關對於編定為農用之土地,應通盤規劃其利用,以區塊規劃建構專業生產農業區。」

蘇震清版第四十三條:(資源利用方向)「為維護農業生產及生態資源,政府應配合國土計畫之總體發展原則,建立整體性農地利用與管理制度,並制定森林保育政策,推動國土復育策略,加強森林維護及永續經營,維護生物多樣性,增進國土資源之保安。」

蘇震清版第四十四條:(農地污染防制)「政府應採取必要措施,防止農地、農業用水及農業生產環境遭受污染,農業用地如容許做非農業使用,應進行環境影響評估。

政府應獎勵及推行低污染之農業技術,並制定農藥、肥料之正確使用及農業廢棄物之有效管理及利用等相關規範,避免不當農業生產作為造成環境污染,維護農業整體安全。

對遭受污染之農地,政府應依法管制使用,並協助受害者向污染者請求損害賠償;無法確定污染者及污染者確定而無法求償者,由政府設置基金補償之。」

政院版第十六條:「為確保農地總量及品質,落實農地農用,政府應依據國土規劃目標及農業發展需求,採取農地分類分級管理之必要措施,營造優良農業生產區域,促進農地有效利用。」

蔡培慧版第九條:「農地變更應以整體規劃為原則,以避免破壞農地完整性或影響周邊農業經營環境之變更方式;應保障農地所有者及經營者權益,並尊重其意願。

為延續土地改革、平均地權之傳統,政府應以農地農用之審查制度,建立有效之農地儲備制度。

直轄市、縣(市)政府及鄉、鎮、市、區公所等地方自治法人團體應加強實施確保農地農用之措施,防杜農地資源被不當使用。」

蔡培慧第三十三條:「政府應積極確保鄉村地區農地農用,落實農地分類分級管理之必要措施,禁止農地資源不當耗用;鄉村地區土地利用管理應考量鄉村聚落及農業發展之空間完整性。

劉健哲提供 © 由 上下游新聞市集 提供 劉健哲提供

德國農地重劃宣傳品。(劉健哲提供)

農業現代化

政院版並未針對農業現代化的項目進行立法。王版主要強調產銷平衡、多元通路支持農業運銷。蘇版則採取扶植模式,強調經營模式與技術的革新與推廣、鼓勵新進農民與低耗能低排放農業、設立研究院與園區、另外立法保護遺傳品種權。蔡版則強調家庭農、適地適種、政府的技術服務與遺傳資源的公共化,合適台灣現行家庭農戶現狀的需要。針對本項我們應思考21世紀的農業現代化是否應該脫離綠色革命,尋求多元的農業生產型態,讓農民有機會自行選擇透過價值與產量來擴張收入。這些過程中,是否能從實際的田野操作、討論與研究發展中,幫助各項農產業的硬體設施與軟體服務達到現代化與提升農業經營者生存的機會。

王惠美第二十條:「政府應維持農產品產銷平衡,促進行銷通路現代化及多元發展;協助建構農產品物流服務體系,結合農業金融與資訊系統之共同利用,促進農產運銷及流通之效率化,支持市場拓展。」

蘇震清版第十七條(強化農業經營管理技術能力)「為確保農業穩定經營,政府應採取必要措施,以改善農民的生產與管理技術,並協助新進農民獲取農業新技術,發展低耗能、低排放之農業經營模式。」

蘇震清版第十八條:(加強農業科研與推廣)「為提升農業競爭優勢,促進農業產業轉型,政府應加強公營農業試驗研究及產業學術合作,推動農業產業技術研究發展,落實農業科技研發成果之推廣,並提供農業經營者技術服務。

為整合現有農業相關的產、學、研究機構人力,加強農業之生產、物流和行銷科技的創新和推廣應用,中央主管機關應設置國家農業研究院,其設置辦法,另以法律定之。」

蘇震清版第十九條:(農業研發及推廣經費編列)「政府各相關部門應編列農業研發及推廣經費;經費之編列應兼顧農民、農企業及協助農業研發或農業推廣等需求,並應兼顧農業生態環境之維護。」

蘇震清版第二十條:(強化農業資訊整合與管理)「為推動農業資訊化及數位化,有效進行農業資源統計分析及農業資源規劃利用,政府應充實資訊設備及人力,建構農業資訊應用環境,強化農業資訊蒐集機制。

地方政府應指定專人辦理農業資源及產銷資料之調查、統計,層報中央主管機關分析處理並定期公告。」

蘇震清版第二十一條:(農業智慧財產權之保護)「政府應致力於農業科技智慧財產權及遺傳資源之保護,以保障我國農業之品種權及相關智慧財產權。

政府對具前瞻性、敏感性農業品種及相關智慧財產權、農業技術等輸出之限制,另以法律定之。」

蘇震清版第二十二條:(設置農業科技園區)「政府得配合農業生產及研究發展之需要,設立農業科技園區、創新育成與技轉機制,提高農業創新研發能量,並健全農業智慧財產權管理制度,促進農業科技普及應用。」

蔡培慧版第十九條:「政府應依據地區特性、農業經營類型及適地適作原則,積極改善農業生產基礎設施,確保農業生產能力,提高農業生產效率。」

蔡培慧版第二十條:「政府應維持足夠之公營農業試驗研究機構,發展具公共性之農業科研目標,並適時進行組織再造與調整,以提升其研發能力與效率。

政府所屬農業試驗研究機構,應加強農民保種、育種、傳統農法與適地適作之研究,並積極提供農業經營者技術服務。

政府應致力於農業科技智慧產權之公共化及遺傳資源之保護。對於具前瞻性、敏感性之農業品種及相關智慧產權、農業技術移轉或輸出之限制,另以法律定之。

政府各相關部門應寬列農業研發經費;經費之編列應特別注重家庭農場之技術需求及農業生態環境之維護。」

農產運銷

王版強調通路的現代化通路與產業結構調整;同樣的,蘇版強調產銷計畫與產銷環境的改善。另外蘇版也特別提及在地產銷的概念,值得深化之。又兩版本均提到以資訊系統介入產銷體系,均可期進入實質的施政方案避免菜土菜金的窘境。蔡版則提倡國內市場優先、政府對市場的適當管制避免惡性競爭,並增加強調食物里程、利基產品、食品安全與溯源系統的建置、進擊農業、農業合作等業務。政院版則以較為陳舊的「符合消費者需求」概括農產運銷的概念。作物保險的部份,王版與政院版也均有提到災害保險及救助的討論;蔡版則強調農產天災保險與救助要具有引導產業結構調整的功能。相關實行細則期待更細緻授權機關組織進行建立災害保險制度。

本項目的重點在於,政府能持有哪些政策工具,介入農產品天災的情況(常態化的風險應變),以及維持正常農業生產的運流銷售體系,避免市場失靈的現象;再求推動利基型的農業生產,提升農民收入。除此之外,如何透過相關的政策工具,促進農業結構(人力、土地、資本)因應時代調整。

王惠美第二十條:「政府應維持農產品產銷平衡,促進行銷通路現代化及多元發展;協助建構農產品物流服務體系,結合農業金融與資訊系統之共同利用,促進農產運銷及流通之效率化,支持市場拓展。」

王惠美第三十六條:「農產品受農業天然災害損害,政府應採行必要救助措施,並推動農業保險;對於農產品因產銷失衡所受損失,應提供必要之協助,並引導產業結構調整。

各級政府應建立分層負責機制,共同承擔前項事項之行政及財務責任,強化對農民之救助及協助效能。」

蘇震清版第二十三條:(推動農業生產專區與整體產銷政策)「政府應依據地區特性及農業經營類型,規劃農業生產專區,建立農業中衛體系及適地適作模式,推動整體產、製、儲、銷及在地型農業計畫,建構農業永續經營之產銷環境。

政府應訂定全國農業產銷計畫,並建立地區農業發展體系,建構穩定生產與消費的產業價值鏈,並推動在地農業、在地消費之發展。」

政院版第二十二條:「為推動符合消費者需求之農業生產,必要時,政府應採取措施,緩和農產品價格顯著變動對於農業經營及消費者需求之影響。

為減少農業生產受重大天然災害損害,政府應採行必要救助措施,並推動農業保險,以穩定農業經營,確保農家收益。」

蔡培慧版第二十二條;「農產品受農業天然災害損害,政府應採行必要救助措施,並推動農業保險;對於農產品因產銷失衡所受損失,應提供必要之協助,並引導產業結構調整。

各級政府應寬列預算,建立分層負責機制,共同承擔前項事項之行政及財務責任,強化對農民之救助及協助效能。」

蔡培慧版第二十四條:「政府應維持農產品供需平衡,完善農產品物流及市場服務體系,建立公開透明之市場運作機制,防止市場壟斷及惡性競爭,確保農民、消費者及其他農產業鏈從業人員享有公平公正之市場環境。

政府應建構農產品多元化產銷通路,減少食物里程,支持農產品在地市場。

政府對於具國際競爭潛力之關鍵農產業或農產品,於不影響國內糧食安全之前提下,得就利基市場,協助建構國際行銷模式,推展農產品全球行銷布局。」

蔡培慧版第二十七條:「政府應於維護我國糧食安全及不損及國內農漁業健全發展之前提下,積極參與國際農漁業諮商,爭取我國農業及農民之權益,排除農產品出口障礙,拓展我國農業國際市場。

政府應參與國際組織及活動,推動互利互惠之雙邊農業交流及合作。政府得推動我國與友好國家之農業交流合作,並得對開發中國家提供援助,以協助其農業及鄉村之發展。」

蔡培慧版第二十八條 :「政府應強化我國農產業於國際市場之競爭優勢,並採取必要措施協助優良農業技術之國際推廣及本土農產品之國際行銷,拓展我國農產業之國際市場能見度。」

 

農產價格與農產品市場

王與蘇版都特別強調進口農產品的衝擊與救助;蘇版也多提到防止囤積以及平準基金的設立;蔡版則是直接針對進出口政策工具規範。這樣的價格政策雖然保留了施政的彈性,然而卻少了其可檢驗的價格走廊的設計,暫時難以判斷其優劣;未來修法時可考慮增加要求農業部門針對重要產品的價格走廊目標。同時,未來可能還要細分強調稻米、蔬菜、水果、肉品等各類農產品依照其特性予以不同的價格政策作為;值得注意的是,蔡版強調平穩市場的工作應有針對極端氣候的影響及營養健康的考量。本項目的重點在於,農民與消費者能夠以合理的價格買賣農產品,維持尊嚴生計。持此之外,還要能維持健康營養的飲食型態。在這樣的前提下,實施相關農產品市場的價格穩定工作,包含產量預測與產量控制調整、訂定可接受的價格區間。

王惠美第八條:「政府為補充國內生產不足之需求,應訂定農產品進口因應措施。

為避免進口農產品衝擊國內農業生產,政府應訂定農產品受進口損害救助及反傾銷與防衛等措施,必要時緊急啟動實施之。

政府應設置農產品受進口損害救助基金,其收支、管理及運用辦法另定之。」

蘇震清第十條 :(因應農產品進口之救助措施)「政府為補充國內生產不足之需求,應訂定農產品進口因應措施。

為避免進口農產品衝擊國內農業生產,政府應訂定農產品受進口損害救助及反傾銷與防衛等措施,必要時緊急啟動實施之。

政府應設置農產品受進口損害救助基金,其收支、管理及運用辦法另定之。」

蘇震清第二十四條:(穩定農產品價格)「政府應建立健全之農產品供需及品質之價格形成機制,確保農產品價格之合理及穩定,促進優質農業生產。

政府應擬定措施防止產銷失衡或人為囤積炒作,以避免農產品價格異常波動,並穩定農產品供需。

政府為因應農產價格波動,穩定農產品產銷,緩和農產價格之波動,確保農民及消費者之權益,應設置農產品價格平準基金,其收支、管理及運用辦法另定之。」

蔡培慧版第十四條 :「為維護進口農產品之產銷秩序及公平貿易,中央主管機關得協調財政及貿易主管機關依有關法令規定,採取限制進口、關稅配額、特別防衛或其他適當之措施;必要時,得指定單位進口。

為避免進口農產品衝擊國內農業生產,政府應訂定農產品受進口損害救助及因應措施。其辦法,另以法律定之。

為促進農產品輸出,擴大農產品市場,政府應充實市場調查、提供市場資訊、強化行銷宣傳或採取其他增進農產品競爭力之必要措施。」

蔡培慧版本第十五條:「為確保國人健康飲食生活所需最低限度之糧食供給、維持民生物價穩定、避免進口中斷或因應極端氣候而認為有必要時,政府得進行糧食之增產、流通之限制、強化進口替代作物之生產或其他必要之措施。」

農業結構改善

三個版本都強調農業補貼,卻未能突顯出農業補貼作為結構改善的工具,結合土地租賃買賣的流動及農民進場與退休制度來設計一部分的農業補貼。王版特別強調專區、蘇版則特別強調擴大家庭農經營規模、蔡版以專業化一子繼承的家庭農為基礎。相反的,政院還是標誌農企業化、法人化的路線。此部分應注意相關的結構政策要能夠因應時代需要而改變,尤其台灣農地面積總量並不大,在工資與規模的考量下,家庭農的生產規模擴大勢必為正常現象。

王惠美第十三條:「政府應依適地適作原則,成立農業生產專區,獎勵擴大農場經營規模,改善產銷基礎設施,建構符合質量穩定及市場導向之供應鏈體系。

政府應加強輔導農民組織,提升農業經營效能及競爭力,擴大服務農民功能。

政府應發展加值型農業,掌握製造業轉型需求,與我國有意輸出的服務業者合作,建立公私夥伴關係,在海外充分發揮台灣農業在熱帶與亞熱帶科技及食品加工科技的優勢,創造智慧型服務的全球新價值鏈農業。」

王惠美第十四條:「政府應規劃實施符合國際規範之農業境內支持措施,以維護農民所得、確保糧食生產、引導產業結構調整或獎勵符合資源保育、環境友善之農業經營。」

蘇震清第四十一條:(綠色補貼或對地補貼)「為推動環境友善之農業方案,政府應建立多功能評估機制,對有助於環境生態保護、生物多樣性保育、緩和氣候變遷及糧食安全耕作方式之土地面積,基於保障農民一定所得水準,政府應給予合理補助,並編列預算支應。」

蘇震清第三十一條:「為推動農業專業經營、擴大家庭式農業經營規模、鼓勵青年從事農業經營,政府得協助貸款或提供補助」

政院版第七條:「政府應推動符合國際規範之直接給付措施,以穩定農民所得,確保糧食安全,促進產業結構調整,引導符合資源保育及環境友善政策之農業經營。」

政院版第十五條:「政府應系統性培育專業農民,鼓勵青年與農家後繼者創新農業經營,並推動農業經營法人化及企業化。」

蔡培慧版第十八條;「政府應實施符合國際規範之農業境內支持措施,以直接給付之方式,維護農民所得、確保糧食生產、引導產業結構調整或獎勵符合資源保育、環境友善之農業經營。

前項農業境內支持措施之辦法,由中央主管機關定之。」

第三十九條:「政府應計畫性培育具有經營效率及安定經營之專業農民。

政府應訂定相關措施鼓勵青年從事農業經營,並應協助青年農民取得土地、資金、生產工具及學習農業技術、企業化經營管理能力。

政府應鼓勵家庭農場後繼者單一繼承農地或農舍,以維持家庭農場經營規模,並得依地理特性、產業需求、社會及經濟條件,輔導家庭農場擬定多元化經營之計畫。」

農村發展

王版以農村共識、休閒農業與推廣工作與婦女培力,蘇版則強調設施與機能改善。政院版則較詳細討論,針對青農扶助、農村多元機會、設施機能、保育治理、城鄉交流等均有著墨。蔡版則有一章節。雖然政院版與蔡版農村政策部分已經相對完整,但仍然欠缺農村整替政策的擬定與負責機構。

農村發展政策的兩項基本工具為農村社區更新與農地重劃。在各版本中社區更新與基礎建設較有著墨,但僅偶蘇版提及農地整體規劃與蔡版鄉村地區農地管理。但就比較德國鄉村政策而言,我們應在農業基本法中明定農地重劃法目標與宗旨應符合農村整體永續發展與農地管理、強化旱澇防治、野生動物保護、粗放耕作區、設施農機停放、土地徵收改以土地交換等各類土地使用規範與衝突相關目標,並訂定後續農地重劃法規修法方向,明確訂定交換分合之規定。除此之外,應明訂成立鄉村發展局處統籌相關業務。

王惠美第二十三條:「為推動農村發展及永續經營,政府應依據農村資源特性及社區共識,培育農村在地人力,兼顧產業經濟、文化資產及生態景觀,整體規劃並循序推動農村軟硬體建設之均衡發展。」

王惠美第二十四條:「政府應推動休閒農業加值發展,打造優質農業旅遊環境,提升服務品質,推展農業體驗學習,開發具地區特色之農業旅遊商品,並開拓國內外市場。」

王惠美第二十七條:「政府應建構完整農業推廣體系,培訓專業農業推廣人力,辦理農業經營、生活改善、資訊傳播及農村發展之農業推廣教育。

政府應培育農村婦女發展多元能力,提升農村婦女參與農業經營與決策之機會及管道;鼓勵高齡農民傳承農業技能及參與社區活動,改善高齡農民生活品質及照護措施。」

蘇震清第三十六條:(農村整體規劃)「中央主管機關依據農業用地資源與整體農村永續發展需要,應改善農業生產基礎設施與農村公共設施,制定包括交通、電信、公共衛生、教育與文化設施之農村永續發展政策。

明定農村永續發展政策應包含改善農業生產基礎設施與包括交通、電信、公共衛生、教育文化設施等農村生活機能政策。」

蘇震清第三十七條:(改善農村生活機能)「為改善農村生活環境並順應高齡社會之需求,政府應籌撥經費,推動農村社區生活照顧體系、送餐關懷體系,加強農村基層建設、醫療福利、休閒及文化設施,充實現代化之農村生活環境。」

政院版第十五條:「政府應系統性培育專業農民,鼓勵青年與農家後繼者創新農業經營,並推動農業經營法人化及企業化。

為增進農業發展多元能量,政府應確保農村婦女、原住民及新住民參與農業經營及決策之機會。

政府應鼓勵高齡農民傳承農業技能及參與社區活動,改善高齡農民生活品質及相關福祉措施。」

政院版第二十四條:「中央政府應考量農村土地在農業與其他方面之使用及調整,並應以計畫推動農業發展及其他農村綜合發展相關措施。

為健全地區農業發展,營造景觀優雅、富裕並適合居住之農村,政府應考量農村地區特性,推動農業產銷基礎設施、交通、資訊通信、衛生、教育、文化、休閒等生活環境改善,及其他提升福祉之必要措施。」

政院版第二十六條:「為維護公共安全,政府應加強集水區保育治理,提升坡地防災監測及應變能力,發揮邊際土地之防減災功能。

為減少災害發生或防止災害擴大,政府應強化農村社區及環境敏感地區自主防災能力。」

政院版第二十九條:「政府為深化全民對於農業及農村之理解與關心,並創造健康、優質之生活,應依據各地區產業、景觀、生態、休閒及文化資產特性,促進都市與農村間之交流與相互支持及其他必要措施。」

蔡培慧版第三十一條:「鄉村之發展,具有主體性、自主性及獨特性。

鄉村發展具有與都市發展同等之價值。

政府應推動鄉村永續發展,增進鄉村地區面對環境及經濟變遷之自主調適能力,提高生活品質並營造優質鄉村環境,完善農業經營基礎建設,促進在地經濟,健全公共服務體系,維護生態環境及農耕地景之完整性。

政府應強化以在地公民參與為核心之民主治理制度,完善鄉村社區資訊流通管道與知識擴散機制,維護鄉村之族群及文化多元性,促進鄉村社會之包容及融合,提升鄉村地區自主及自立之整體發展能力。」

蔡培慧版第三十二條:「政府應依據國土計畫之規劃目標及農業發展需求,考量不同鄉村地區之社會、族群、文化、經濟、生態及自然環境條件,強化鄉村空間之整合管理機制。」

蔡培慧版第三十三條:「政府應積極確保鄉村地區農地農用,落實農地分類分級管理之必要措施,禁止農地資源不當耗用;鄉村地區土地利用管理應考量鄉村聚落及農業發展之空間完整性。」

蔡培慧版第三十四條:「政府應完善鄉村之交通、資訊流通、公共衛生、醫療、長期照顧、社會福利、教育文化、休閒遊憩、政府服務、經濟活動、生態環境等各項生活機能。

鄉村基礎建設應配合當地農業發展條件,其相關辦法,由各級主管機關定之。」

蔡培慧版第三十五條:「政府應寬列預算,強化偏遠或弱勢鄉村地區之振興措施,發展在地經濟,建全社會福利體系,提升公共服務機能,並得依地理特性、產業需求、社會及經濟條件擬定專案計畫,改善當地居民生活。」

蔡培慧版第三十六條:「為提高社區之耐災性,減少災害發生或防止災害擴大,政府應強化農村社區自主防災能力,並發揮邊際土地之生態及滯洪功能。

政府應加強集水區保育治理及治山防洪,並提升坡地防災監測及預報能力。

政府基於防災、保育之目的,限制森林採伐者,得與土地或土地改良物所有權人協議以相當對價承購、承租或簽訂保育契約。」

蔡培慧版第三十七條:「政府應堅持鄉村空間之主體性,維護鄉村地區農業生產及空間發展之獨特性,並應推動鄉村與都市間之交流合作及相互支持措施。」

蔡培慧版第三十八條:「鄉村地區發展休閒農業及觀光活動應以農、林、漁、牧產業活動與地景、鄉村景觀及鄉村文化為基礎。

前項休閒農業及觀光活動之發展,應以協助農民創造農業加值經濟活動、促進家庭農場經營多元化為目標,打造優質農業旅遊環境,提升服務品質,開發具地區特色之農業旅遊商品,並開拓國內外市場。」

農民社會福利與農民服務

王版的退休制度混淆保險、福利與扶助津貼的功能,應再三審酌。蘇版則是以津貼行之。政院版則沒有碰觸到本問題。蔡版則迴避了保險或年金的選擇,直接以社會安全體系概括;但仍在農民服務上則有諸多著墨,包含青年農民、女性農民、農業教育、農業推廣、農民團體、農民合作等。王版也提到農民組織,但並未能說明主觀機關對於農民組織的指導權利義務。

就農民組織事項,宜在在農業基本法訂定普遍規定,並修正既有法規與農民團體三法加以整合。在農民社會安全的部分,由於政府在老農津貼的財政負擔距甚,退休保險規劃刻不容緩。一來政府應逐步規劃老農退休年金及釋出土地租賃的津貼,合理的退休連結土地制度;二來是調整現行農業結構與收入狀況。農業是長期受欺壓的產業,那一個合理的農民退休保險不只是給養,更是交還這項職業的尊嚴給予農民。

王惠美版第二十八條:「政府為照顧農民,得採行保險或福利措施,以保障農民之社會經濟安全,增進農民福祉。」

王惠美版第二十九條:「為輔導高齡農民離農並照顧其退休生活,政府應辦理老農生活安養津貼,以落實照顧農民安養事宜。

為協助農民子女之安心就學,政府應辦理農民子女就學補助,及各項獎助學金獎勵措施,減輕農民家庭生活負擔。」

蘇震清第三十五條:(高齡農漁民離農津貼、農漁民子女獎助)「為高齡農民之離農退休,政府應辦理農、漁民退休基本生活津貼,以落實照顧農、漁民安養事宜。為農、漁民子女之安心就學,政府應編列預算辦理農漁民子女就學之獎助。」

蔡培慧版第四十一條:「老年農民對農業及鄉村發展之貢獻及價值,應予肯認。

政府應重視老年農民在農業發展中之角色,鼓勵老年農民傳承農業技藝、知識、經驗及參與社區活動,改善老年農民生活品質及照護措施,營造友善老年農民居住之環境。」

蔡培慧版第四十四:「政府對於農民健康、安居、融資、就學、就養及就醫等事項,應給予保障及協助。

政府應積極辦理農民社會福利事項,規劃建立鄉村社會安全體系,並特別保障老年農民、婦女及身心障礙者之相關權益。

政府對農民參加社會保險或使用醫療及福利資源無力負擔者,得予補助。」

蔡培慧版本第五章農民共八條(省略)

另類農業與永續環境

王版提及永續農法的推動,蘇版則關心生物多樣性與有機農業的獎勵、並維護傳統農業知識、強調綠色補貼。蔡版除了有漁業、林業永續經營的準則外,更以非常大篇幅的著墨農業生態環境與食農文化的相關政策,包含基礎調查、農法發展、生態評估與補償、環境補貼、有機農法推動、坡地農業、防災、食農文化推廣等。

然而,仍然有懸而未解的問題二項:一為未來有機農業與永續農業的制度是採認證制度、履歷制度亦或是消費者團結等制度、以及相關制度的標準嚴格程度是否能接受環境背景值的汙染?二為有機農業的大規模化與企業化問題,此狀況可能排擠到小農轉作有機或友善農法時的生存。除此之外,基於蔡版的相關規定,農業部門配合鄉村政策與環境補貼政策,可思考於生態敏感的農業地帶,劃設部分區域為「粗放農業區」,並對農民實施給付補償與稅務減免,或開放非政府組織或企業以符合耕種規範的前提下承租粗放農地,以維護與農地共生的淺山生物域的瀕危物種。最重要的是,我們應仔細思考與大膽想像,相關政策如何對未來的農業型態產生革命性的變革?台灣的農業能不能在極端氣候與能源供給吃緊的未來發展出適當的生產方式並提供國民足夠的營養需求。

王惠美版第十四條:「政府應規劃實施符合國際規範之農業境內支持措施,以維護農民所得、確保糧食生產、引導產業結構調整或獎勵符合資源保育、環境友善之農業經營。」

王惠美版第三十三條:「為維護農業生產及農村生活環境,政府應推動永續農法,並採取必要措施,防止對農地及農業用水之污染。」

蘇震清版第四十二條:(有機農業之推動)「為推動環境友善的農業,遵守自然環境循環永續利用,減少農藥及肥料之使用,促進農業生物多樣性環境,政府對有機農業之推動應予以獎勵。」

蘇震清版第三十九條:(維護傳統農業知識)「政府對農、漁村文物、傳統農、漁操作方法與生態知識,應編列預算調查研究、維護、傳承與創新。」

蘇震清第四十一條:(綠色補貼或對地補貼)「為推動環境友善之農業方案,政府應建立多功能評估機制,對有助於環境生態保護、生物多樣性保育、緩和氣候變遷及糧食安全耕作方式之土地面積,基於保障農民一定所得水準,政府應給予合理補助,並編列預算支應。」

蔡培慧版第二十九條:「為恢復、維護和強化水域生態環境,政府應以維持生態環境衡平為原則,推動責任漁業,採取必要措施防止人為活動對水域生態資源造成之負面影響,落實永續漁業經營。

政府應推動生態環境永續之養殖漁業發展,健全養殖漁業管理機制,輔導養殖漁業合理利用水土資源及推廣節水、節能措施。」

蔡培慧版第三十條:「林業、特種林業、造林業及混農林業之經營應確保其生態環境價值,並恢復、維護和強化符合生態及保安需求之森林環境資源,發展森林生態旅遊及自然教育,提供休憩及環境教育場域。」

蔡培慧版第六章(農業生態及環境)

蔡培慧版第四十七條 :農業具有生態環境價值,為維持農業生態環境系統健全與穩定,確保農業生態環境功能,減緩氣候變遷,政府應恢復、維護和強化農業生態環境。

政府應發展農業生態環境科學,推動生物多樣性調查及監測,建立基礎生物資料庫,建構資源保育與物種及基因保存機制,確保穩定、安全及永續之生態環境,維護各類型生態系與自然生態及物種資源之永續利用。

政府應隨時透過科學方法評估人為活動對環境之影響情形,其屬正面影響者,政府應採取必要措施維護並強化之;其屬負面影響者,應採取必要措施恢復之;有負面影響之虞者,應採取必要措施防止之。」

蔡培慧版第四十八條:「政府應以農業生態環境科學為基礎,評估農法對生態環境之影響,並發展符合生態環境循環之農法及經營模式。

政府應鼓勵農民採用可再生自然資源、減少化學農藥及肥料之使用等符合生態環境循環並促進生物多樣性之農業耕作方法及經營模式。政府應重視以循環為原則之在地傳統農法及經營模式,評估其生態環境功能及價值,並採取必要措施協助農民傳承並維持該農業耕作方法及經營模式。

政府應寬列預算對傳統農、林、漁、牧操作工法、生態知識、器具等加以調查研究,並促進在地傳統農業耕作方法及經營模式之維護及創新。」

蔡培慧版第四十九條:「政府或私人於農地或鄉村地區及周邊一定範圍內從事開發行為,並對農業生態環境有負面影響之虞或有影響農業生態環境功能者,應實施衝擊減輕及生態補償措施,使恢復、維持、強化農業生態環境功能。

政府應透過科學方法,對有助於環境生態保護、生物多樣性保育、緩和氣候變遷及糧食安全等農業經營,建立其生態環境多功能評估機制,以利實行生態補償措施。」

蔡培慧版第五十條:「基於財產權保障及穩定農民所得水準,政府為恢復、維護、強化農業生態環境功能,而調整、限制、禁止農民從事農業活動,應給予合理補助。」

蔡培慧版第五十一條:「為推動環境友善的農業,遵守自然環境循環永續利用,減少農藥及肥料之使用,促進農業生物多樣性環境,政府對有機農業之推動應予以獎勵。」

蔡培慧版第五十二條 :「山坡地之農業經營,應以國土保安、水土資源保育、生態環境保護為原則,並應透過科學方法進行環境影響研究及評估,輔導農民妥善管理及利用。」

蔡培慧版第五十三條:「政府應以防災及生態環境科學為基礎,發展並鼓勵有益於減少溫室氣體排放及減輕極端氣候災害風險之農、林、漁、牧活動。」

第七章(食農文化)

蔡培慧版第五十四條:「政府應推廣食農資訊、知識及多元飲食風貌,促進國民對食物生產方式與環境、加工製程、產銷流通過程之了解,以豐富國民對飲食文化之知識;並應促進國民重視、實行、傳承國內多元食農文化,使其成為國家主體文化之一環。

政府應重視並保存具有地方特色之食農文化,並促進食品加工、銷售、餐飲等相關產業使用本地農產品及發揚在地飲食文化。」

蔡培慧版第五十五條:「政府應結合學校、幼兒園、醫療保健機構、社會福利機構及民間團體等單位擬定食農文化推行指標及方針,推廣食農教育及食農文化。

有膳食供應之學校、幼兒園及公部門單位供應膳食,其食材應使用中央農業主管機關認證之在地優良農業產品,並應以能發揮我國在地多元飲食文化之方式供應之。

政府應鼓勵學校、幼兒園辦理農事體驗學習活動,推展城鄉交流,培育國民對食農文化之體認及鄉土關懷。」

總結可改善方向

從上述各版本的農業基本法草案中,可以從接近歐洲農業政策學派的角度來提出法案可以增加的三個的改善方向,包含:整頓農地制度、整合多元支持方案、建立鄉村政策架構。

強化農業結構調整彈性:農地制度整頓與農民退休給養的整合

面對台灣沿海養殖面臨的地層下陷、農村田野遭遇保育利用、氾濫整治或公共建設徵收等挑戰,土地規劃與權利保障是非常重要的。農業部門向退休離農的農民購買農地,再將受土地受到建設、保育、或洪水管理等有土地利用衝突之虞者,進行農地交換,並同時把握機會進行重劃以完善農水路需求。

同時應進行農地利用程度的劃定,包含嚴格的農地農用嚴禁設施、允許設施、允許農舍、粗放經營(兼作保育利用農地)、低利用(兼有滯洪行水功能)等類別,並依照類別進行不同程度的對地補貼請領。配合綠箱等補貼多功能性的價值,並有效管理台灣農地、杜絕土地價格投機。

並且在老農退休時,鼓勵一子繼承或租賃流動,強化專業農生產競爭力與規模。釐清家庭農、組織農、合作農、企業農各類型不同的工作型態,提供適當的職業保險與退休年金保險制度。

整合多元農產-收入支持方案檢核

台灣的農業素來被批評為「稻米本位主義」,意即台灣的農業政策就是糧食政策,糧食政策就是稻米政策。面對自由貿易的糧食貿易壓力與國人飲食習慣變遷,農委會一方面要繼續推廣米食文化相關工作,一方面也只能延續以往休耕相關給付,或是不違反國際規範的農業收益保險或收入支持等。悲觀地說,台灣已經棄守一大部分的稻米生產,這是身為相對後進的國家而言面臨貿易壓力的宿命。伴隨而來的是跨國綜合農糧企業挾帶政治遊說力,要求他國在農業產業鏈中各個面向的妥協,包含機具、種源與食品安全的犧牲等等。

除了政府的風險與衝擊治理應該爬梳出更信服民眾的架構外,也不妨思考各式收入支持方案來因應衝擊。一方面應落實氣候與水源預測,已達成生產規劃的落實,避免農民收入過大波動。另一方面,也應在符合綠箱規範內的措施,進行多元的收入支持方案,並透過一個大方案架構來避免收入支持的政策疊床架屋。舉例而言,水資源調配經費、食農教育兼業、鼓勵老農離農青農擴大生產、鼓勵雜糧適地生產、補貼非慣行或農業生態系統、或加速推廣混林/漁/畜農業增加小型家庭農的收入。如此一來能有效照顧到各類型的農林漁牧經營者,並力求避免收入支持重複請領或流入非實際耕種者,讓有限的補貼資源得以最有效的運用。

建立鄉村政策架構與主管機關

鄉村政策不外乎維持鄉村的各項功能,包含改善基礎設施生活水準、穩定社會及傳承文化、鼓勵農業及非農業就業、維護生態與環境、廉價合理的均衡城鄉交通、。台灣雖然面積小、鄉村與城市的距離不致於太遠,卻顯然缺乏這樣的政策架構。雖然會增加了營建及都計單位的負擔,但為了促進台灣農地農用及鄉村生活品質的提升;在一個鄉村政策的五個架構內提升生活品質,配合國土計畫法對土地利用的限制,才能避免議員與地方民代長期綁架地方建設的搶孤遊戲,有效整合鄉村地區水源與土地資源。這個鄉村政策的架構可以由土地都計部門與農委會鄉村部門合作,由各地方政府執行;以城鄉發展地區為蛋黃、農業發展地區為蛋白,由兩個部會一起合作鄉村政策的經費與年度施政計畫。

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