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仉桂美觀點:彈劾若只繫於司法定罪,監察權豈不形同自廢武功?

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/16
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國內的防弊機制不可謂不多,行政機關內部有政風單位,外部又有檢警調及廉政機關,而院級的監督機關則屬監察院,此外,尚有第四權的媒體。因此當行政機關出現可能的弊案疑慮時,常常各相關機關及媒體均會幾乎在同一時間予以論究。

奇妙的是,俟有朝一日塵埃落定時,往往當初各方管道的專業意見會未竟一致。亦即遭檢察官起訴者最終未必定罪,媒體一片嘩然撻伐者之後檢察官未必起訴…,顯見倫理道德標準與社會通念與法官在證據法則下的審判結果本即各有尺規。但監察院作為監督國家機器運作的文武百官,若手中大刀無法精準的針砭時弊於關鍵時點,則監督功能勢必與其他各種檢警調法院管道重疊其功能,而難以突顯監督文武百官之風聞言諫之御史大夫功能。

再觀諸民主國家彈劾權的發展,主要是在政黨政治外另由中立超然的監察使(我則為監察委員)負責,多針對政務職之違失,以免政務職因位高權重司法上之行政責任難及於身。以刑事之觀點一般制裁行為人,但行政責任高官要員永遠非執行政策之行為當事人,重大違失發生時則永遠難以制裁;況行政本質重在獎由下起懲由上行,因行政重在監督績效成果。

行政責任的追究,事務官內部有考績法等以為自律,但簡任以上高官要員及政務職,尤其政務職之失職則為監察院監察權的主要彈劾對象。以此觀點監察權對政務職失職之彈劾自是各種監督管道中無可替代的重要功能。監察法第6條規定:「監察委員對於公務人員認為有違法或失職之行為者,應經二人以上之提議向監察院提彈劾案。」公務員懲戒法第2條第1項規定:「公務員有下列各款情事之一,有懲戒之必要者,應受懲戒:一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。」足見,失職均為彈劾之要件。

其次,公務員懲戒法第39條第1項規定:「同一行為,在刑事偵查或審判中者,不停止審理程。但懲戒處分牽涉犯罪是否成立者,公務員懲戒委員會合議庭認有必要時,得裁定於第一審刑事判決前,停止審理程序。」但書前段之行懲並行規範是十分清楚的。更突顯了行政責任的追究貴在時效的精神,以免淪為為了等刑事判決而行政責任之追究緩不濟急,當事人早已不在其位,或迅速調離後繼續升遷之不合理現象。

以監察院第4屆及第5屆(本屆)至7月底止彈劾案件之統計,共218件,其中有100案被彈劾人涉刑事犯罪,彈劾時間點在起訴(不起訴)前的有10案,在起訴(不起訴)後的有89案,惟有一案,因被彈劾人有多人,有人被彈劾的時間點係在起訴前,另有人被彈劾的時間點則在起訴後。此外,尚有彈劾對象在監察院審查會未通過,但提案委員再請機關移送公懲會,而公懲會判決通過者。

根據這些統計,益徵彈劾案如涉刑事者,以彈劾時間點在起訴(不起訴)前的僅有10案,可知多數案件仍俟刑事檢方起訴或不起訴確定後監察院方提彈劾。但值得深思的是公務員懲戒法第39條第1項行懲並行的精神及行政貴在快速的本質似乎有所挑戰。尤其彈劾要件的違法或「失職」,觀諸晚近諸多案件已愈來愈難成立。當然,我們要思考的是如果彈劾權一直愈趨明顯的繫於檢院確定後方為行使時點時,那麼,也難怪監察院功能會日益萎縮自廢武功了!

*作者為監察委員。

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