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劉昌坪專欄:落實土地正義的另一塊關鍵拼圖

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/26
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政府徵收人民土地時,總是會以具有重大公共利益為理由,一旦人民不配合徵收,或嘗試與公權力抗爭,經常會被形容為沒有理性,甚至是阻撓社會進步的刁民。

然而,根據審計部的統計,各級政府歷年來已徵收取得的公共設施用地使用期限已屆滿,但卻未依核准興辦事業或徵收計畫使用者,截至民國100年度為止,已有331件,面積高達142萬餘平方公尺。之所以會發生上開情況,原因在於部分需地機關於申請徵收前未妥善規劃,並就徵收的「必要性」及「可行性」切實評估,以致土地徵收作業流於輕率。此外,部分徵收案於土地取得後已超過3年,有的甚至已超過34年,需地機關仍未積極研擬因應方式,或依規定辦理撤銷或廢止徵收,亦未檢討其興辦事業計畫,而消極放任土地閒置荒廢。

除審計部外,監察院亦曾進行調查並指出,除上級事業主管機關未能確實列管督促所屬機關,積極依法檢討外,內政部亦未落實要求各需用土地人及其上級事業主管機關依法辦理,均已構成嚴重之行政怠惰,乃於民國102年對於內政部提出糾正案。

事實上,我國的土地徵收制度早於立憲之前即已存在,民國4年9月即有「土地收用法」,之後則是於民國19年制訂土地法,當時土地法中的「第五編」(第335條至387條),即設有如「徵收準備」、「徵收程序」、「補償地價」等與土地徵收有關的專章。

因為徵收土地對於人民權益影響至為重大,所以大法官曾於多號解釋中,一再要求及強調,政府必須充分落實保障人民權利的程序及措施。舉例而言,釋字409號解釋即曾特別指出:「徵收之各項要件及應踐行之程序,諸如:徵收之目的、具體明確之用途、衡量公益之標準及徵收急迫性因素等,法律均應予以明定,俾為行政機關處理時及嗣後司法機關審查之依據。」此外,徵收土地,不僅在形式上應有法律為依據,「規定徵收及其程序之法律」,亦必須符合必要性原則,並應於相當期間內給予合理之補償,且補償費之發給應儘速為之,否則將影響徵收處分的效力(即學說上所稱之「徵收與補償連結原則」或「唇齒條款」),此乃係因補償之發放與徵收土地之間,具有密不可分的一體性(釋字579號解釋謝在全前大法官協同意見書參照)。

20170908-迎戰迫遷內閣記者會,反迫遷團體將匾額貼在行政院前。(甘岱民攝) © 由 風傳媒 提供 20170908-迎戰迫遷內閣記者會,反迫遷團體將匾額貼在行政院前。(甘岱民攝)
20170908-迎戰迫遷內閣記者會,反迫遷團體將匾額貼在行政院前。(甘岱民攝)

此外,依土地法第219條第1項規定:「私有土地經徵收後,有左列情形之一者,原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內,向該管直轄市或縣(市)地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年,未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」乃法律明文賦予人民對於被徵收土地的「收回權」(都市計畫法第83條第2項亦設有類似規定)。根據學者研究,除了我國以外,日本1951年的土地收用法第106條,亦設有類似規定;德國則自1874年的普魯士徵收法,即以所謂的「優先承購權」或是「買回權」,賦予人民取回被徵收土地的權利。由此可知,無論名稱用語為何,承認人民對於被徵收土地,在一定條件下可享有收回權,乃為各國土地徵收法制所肯認。

國家徵收人民土地時,除須遵守「法律保留原則」、「正當法律程序原則」、「公益原則」、「比例原則」、「有徵收即有補償原則」,以及「補償相當原則」外,法律在徵收程序已合法完成之「後」,於符合一定條件下賦予人民對於被徵收土地的「收回權」,某程度亦可共同發揮抑制國家浮濫徵收私人土地的效果。

然而,與土地法第219條規定之「收回權」關係最為密切者,乃民國78年的釋字236號解釋。大法官於本號解釋中指出,土地法第219條規定的「不依核准計畫使用」或「不實行使用」,應依徵收目的所為土地使用之規劃,就所徵收之「全部土地整體觀察」。

本號解釋對於人民行使收回權而言,可說是相當不利,例如過去即曾有實務見解因此認為,「整地、圍籬並設置簡易球場」,對於「國中興建工程」而言,亦屬於整體的一部分,屬於已依核定計畫使用,因而判決人民敗訴(最高行政法院95年度判字第1397號判決參照)。

因本號解釋對於收回權的行使,要求須以所徵收之「全部土地整體觀察」,導致不依核准計劃使用的要件,成為極不確定的法律概念,而有容易被誤用、濫用的可能,對於憲法所保障之人民財產權將造成嚴重傷害。因為在整體觀察下,縱使只使用徵收土地的百分之二十,其餘百分八十未被使用,也無法認為是「不依核准計劃使用」;在整體觀察下,部分徵收土地雖然長達二、三十年閒置不用,但如果已有部分土地被使用,也無法認定是「不依核准計劃使用」,反而無法達成土地法第219條規定賦予人民「收回權」,目的是在「均衡」私人財產及公共利益的良法美意(參照釋字236號解釋劉鐵錚前大法官不同意見書)。

20170607-新莊塭仔圳反迫遷連線蘇承志7日出席「強拆大觀在即,總統解決爭議」記者會。(顏麟宇攝) © 由 風傳媒 提供 20170607-新莊塭仔圳反迫遷連線蘇承志7日出席「強拆大觀在即,總統解決爭議」記者會。(顏麟宇攝)
新莊塭仔圳反迫遷連線蘇承志7日出席「強拆大觀在即,總統解決爭議」記者會。(顏麟宇攝)

所幸,晚近部分實務見解已逐漸發現問題所在,在「整體觀察」下,盡量採取較嚴格的判斷標準,以保障人民權利。例如:(一)設置圍籬,核定編列工程經費、評選建築師、辦理土地鑑界、地質鑽探、核派分校主任、校區道路及溝渠改建改道工程,不認為是已依核定計畫使用(最高行政法院95年度判字第2016號判決參照)。(二)於期限屆至的前3日,方至系爭土地外圍架設施工圍籬,及於期限屆至當日,方進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地,不認為是已依核定計畫使用(最高行政法院100年度判字第1277號判決參照)。

土地法第219條在適用上的另一個問題,則是對於「開始使用」應採取何種標準認定,方屬適當。實務上對於「開始使用」之認定,有時過於寬鬆,致使常見有怪手等機具進駐,甚至在土地上擺放幾株盆栽,亦被機關主張為已構成「開始使用」,不僅無法保障人民的財產權,更有礙土地的真正利用。

為解決上開現象,曾有立法委員提案,所謂「開始使用」,不僅應形式上有營建或施工之許可,實質上除有施工人員及機具進駐外,更應有實際「持續」、「具體」進行營建或施工之行為。換言之,「開始使用」應係指需用土地人已取得興辦計畫之主體工程之營建或施工許可,且已依其許可有實際持續營建施工的具體行為。

相較於目前法律對於「開始使用」未設有明確之判斷標準,而是由實務上依個案情形認定,立法委員上開提案建議,確實更為具體明確,可供人民、機關及法院作為認定時之統一判斷標準,應可更有效保障人民行使被徵收土地的「收回權」,就落實土地正義之角度而言,自應給予肯定。

*作者為理律法律事務所律師

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