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包修平觀點》曾獲諾貝爾和平獎肯定,以巴和平進程為何未能持續?

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/10
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當前國際社會處理以巴衝突是依據兩國方案(Two-State Solution)的大框架下進行。所謂兩國方案即以色列撤退至1967年的邊界,巴勒斯坦人以東耶路撒冷為首都,在西岸與加薩建立一個主權獨立的國家,未來與以色列和平共處。一般認為兩國方案與〈奧斯陸協議〉(The Oslo Accord) 息息相關。1993年9月13日,在美國總統柯林頓的見證下,以色列總理拉賓(Yitzhak Rabin)與巴勒斯坦解放組織主席阿拉法特(Yasser Arafat),於白宮草坪簽署〈奧斯陸協議〉。

奧斯陸協議的內容是什麼?

〈奧斯陸協議〉正式名稱為〈臨時自治政府安排原則宣言〉(Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements)。根據該協議內容,以色列將逐步撤出加薩與部分西岸土地,交由新成立的巴勒斯坦當局(Palestinian Authority, PA)管理。以色列與巴勒斯坦當局在5年過度期間內,透過談判完成耶路撒冷地位歸屬、巴勒斯坦難民、猶太屯墾區、安全與邊界等爭議性議題,最後再簽署最終和平協議結束衝突。

〈奧斯陸協議〉開啟了以巴和平進程。以色列承認巴勒斯坦解放組織是巴勒斯坦人的合法代表、巴勒斯坦解放組織則承認以色列的合法地位,願意放棄暴力手段與以色列和平共存。〈奧斯陸協議〉的簽署,讓以色列總理拉賓、外交部長佩雷斯(Shimon Peres)與巴解主席阿拉法特於1994年共獲諾貝爾和平獎。得獎的理由是「三人共同努力為了中東創造和平」。至於在以巴兩方內部,雖然皆有反對聲浪,不過大多數民眾對於此協議寄予厚望。

根據民調,以色列有65%的民眾支持此和平協議,僅有13%的人強力反對。巴勒斯坦則將近有7成的民眾表達支持。〈奧斯陸協議〉的簽訂看似和緩以巴之間長年的糾紛,朝和平共存的方向發展,然而為何在短短的七年內,隨者2000年9月巴勒斯坦人大起義的爆發,和平進程走向崩潰?

以巴和平進程為何無法繼續?

一般認為和平進程的終止與巴勒斯坦人激進組織刻意破壞及以色列右派反對有關。1994-1996年期間,巴勒斯坦的哈馬斯與伊斯蘭聖戰組織發動自殺炸彈攻擊,造成以色列120多名軍人與平民死亡。以色列右派則因政府無法遏止恐怖攻擊的發生,強力反對和平進程的進展。一位以色利極右翼青年甚至在1995年11月4日暗殺總理拉賓,導致和平進程陷入僵局。最終,維繫和平進程的關鍵則在2000年的7月,以巴兩方領導人在美國總統柯林頓的邀請下,於大衛營舉行最終地位談判,但以巴兩方在關鍵性議題上,始終沒有達成共識。兩個月後,巴勒斯坦爆發第二次大起義(Al-Aqsa Intifada)終止和平進程的進展。

不過若進一步了解以巴和平進程的演變,便會發現和平進程的終止並非如上述描繪的如此簡要。2013年是以巴和平進程的20週年,長期關注以巴衝突的西方媒體曾進行一系列的報導與邀請相關研究領域的學者發表意見。如知名以色列歷史學者Avi Shlaim在英國《衛報》發表他對和平進程失敗的分析。他認為和平進程失敗有幾個關鍵因素:

第一是1993年的〈奧斯陸協議〉沒有特別針對爭議性的議題提出具體性的規範。如以巴兩方在協議規定的最終期限之前,並沒有認真談判有關耶路撒冷、巴人難民回歸權、猶太人屯墾區與邊界的難解議題。因此可以預料這些爭議性議題沒有辦法在有限的時間內達成共識。

其次,雖然巴人願意放棄歷史上78%的巴勒斯坦土地,選擇在剩下22%的土地上建國。然而〈奧斯陸協議〉並沒有保證在5年過渡期後,巴人可以擁有一個主權獨立的國家。這點讓巴人很惱怒。

最後,Shlaim表示和平進程崩潰的最根本原因,在於以色列沒有依照〈奧斯陸協議〉的精神。自從1996年納坦雅胡(Benjamin Netanyahu)領導的右翼利庫德(Likud)政黨上台後,和平進程陷入倒退。以色列牢牢掌握東耶路撒冷,並在西岸持續擴建非法猶太屯墾區與隔離牆。Shlaim指責利庫德德黨沒有意願與巴人談判,〈奧斯陸協議〉反成為利庫德黨在西岸從事殖民的遮羞布。

以巴當局真的支持和平進程嗎?

相較於Shlaim指責以色列右翼是破壞和平進程的元兇,另一名長期研究巴勒斯坦的哈佛大學學者莎拉.羅伊(Sara Roy)則從政治經濟角度解讀和平進程的失敗。羅伊指出,以色列(包含左右兩派政黨)與巴勒斯坦當局兩方是造成和平進程失敗的罪魁禍首。以色列並沒有因〈奧斯陸協議〉放鬆對巴勒斯坦佔領區的控制。

例如在1995年9月,以色列與阿拉法特簽署奧斯陸協議第二期(The Oslo II)。根據此協議規定,西岸分成A, B, C三塊區域。A 區域由巴勒斯坦當局(PA)管理、B 區域由以巴共管、C 區域則由以色列單獨控制。巴勒斯坦當局管轄的A區與B區僅佔西岸土地的38%,且受到以色列隔離牆與屯墾區的包圍,在這些區域的巴人城鎮分散不連貫,既使未來巴勒斯坦如期建國,將會是個破碎的國家。至於以色列在控制的C區域(佔西岸62%的土地)內,享有司法管轄權,利用特權與法律強制徵收巴人土地以逐步擴充猶太屯墾區域。

羅伊進一步表示,〈奧斯陸協議〉對巴勒斯坦政治、經濟與社會產生巨大影響。例如以色列經常性在巴人城市與往來通道間執行宵禁與封鎖政策,嚴重打擊巴人經濟發展。在政治上,以阿拉法特為首的巴勒斯坦當局,壟斷政治與經濟資源,排除異己,放棄原有民族解放的初衷,選擇與以色列共謀,深化以色列在西岸與加薩的佔領。羅伊總結〈奧斯陸協議〉開啟的和平進程,最終帶給巴勒斯坦人的是集體幻滅。巴人將此不滿情緒透過2000年9月的第二次大起義一次釋放出來。

獲得136國承認「準國家地位」的巴勒斯坦

2012年11月29日,聯合國大會以絕對多數的票數,超過7成的會員國通過巴勒斯坦申請成為聯合國「非會員觀察員」一案。目前已有136個國家承認巴勒斯坦準國家地位。然而今日的巴勒斯坦在外交與內政方面皆受制於以色列的擺佈。加薩在2007年6月被巴勒斯坦抵抗組織哈馬斯佔領後,以色列封鎖加薩邊界作為報復手段。另一方面,以色列持續在東耶路撒冷與西岸擴建非法猶太屯墾區,蠶食鯨吞巴勒斯坦人的土地,至今猶太屯墾區居民人數已超過53萬。 在以色列殖民政策下,1993年開啟的和平進程已不復存在,取而代之的是種族隔離政策。國際社會主張透過兩國方案解決以巴爭端出現問號。在這背景下,由以巴兩方知識分子提出的一國方案成為終結以巴衝突的另類選項。

(作者為英國埃克塞特大學阿拉伯與伊斯蘭研究中心巴勒斯坦研究博士)

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