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廖元豪觀點:不管依林或依賴,閣「揆」都姓蔡

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/12
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在深綠陣營千呼萬喚之後,賴清德終於取代林全,成為行政院院長。更有許多人開始拿著憲法教訓蔡總統,說行政院才是最高行政機關,總統應該充分授權;林濁水更指摘總統把行政院院長當作總統執行長,是「把半開半閉潘朵拉魔盒盒蓋掀得更開了」。

依中華民國的憲政體制,到底總統還是行政院院長,是行政部門的大老闆?這一點多年來的「實務」非常清楚,當然是總統。可是批評者的論述卻隨著本身的政治需求,或對「這個總統」的喜好程度,而一直變來變去。

賴清德總統府宣誓 正式就任行政院長(總統府提供) © 由 風傳媒 提供 賴清德總統府宣誓 正式就任行政院長(總統府提供)
賴清德於總統府宣誓,正式就任行政院長。(資料照,總統府提供)

蔣中正在制憲之初,曾有意自己擔任行政院院長,而邀請胡適擔任總統,就是因為憲法上的總統權力有限,所以拜託一個形象好的花瓶來當總統。可是等他自己當了總統,大權在握,可從來沒把自己當成花瓶。而當年的「黨外」人士與「自由派」學者,在戒嚴時期大力宣揚「我國是內閣制,行政院院長才有實權」;可解嚴後,即使憲法並未修改,但因為李登輝當總統,郝柏村當行政院院長,同樣的一批人卻天天咒罵郝柏村濫權侵犯總統權力—他們可不願意李登輝當花瓶,而郝柏村卻有實權。到底總統大還是行政院院長大,其實是以我喜歡「這個總統」還是「這個行政院院長」而定。這種「人治」的憲法解釋趨勢,似乎一直延續到現在。所以許多人一方面對蔡總統管婚姻平權、司法改革、年金改革,世大運維安(憲法完全沒有於總統權限內的事項)……全不在意,卻要把憲法明定的總統院際調解權做最狹窄的限縮解釋,說穿了也是「法隨人轉」而已(討厭馬英九,所以對他有利條文就要限縮;相對喜歡蔡英文,她沒條文也可以為所欲為)。

然而,無論從憲法解釋或從政治實務運作來看,目前行政部門的大老闆,都還是蔡總統。憲法上,自從1997年修憲把「行政院院長應經立法院同意任命」的規定拿掉,讓總統既可單獨任命行政院院長,且免職權又沒有副署或其他控制機制之後,任免由人的行政院院長,根本沒有任何法律上的手段來對抗總統的意志──只有「辭職」走人,以示負責而已。

而政治上,哪次選舉時,總統候選人的政見不是包山包海?從國防外交到經濟、教育、治安等等議題都成為總統的承諾。選民也已經有這樣的期待,所以等到總統上任,好壞都會向總統算帳。這也是為何小英明明神隱不說話,民調還節節下跌的原因—大家生活不好,都怪在總統頭上。這時候,總統知道自己要向689萬人民負責,怎麼可能「放手任你做」呢?她當然要任命一個能夠執行她意志的人啊。看看這次內閣「改組」,院長之外換了幾個部長?有幾個人是賴清德先生帶來的左右手?連行政院發言人都沒換,這樣一個「都不是我的人」的內閣,能夠叫做「賴內閣」?賴清德能夠叫做「閣揆」?賴既然願意來到這個虎狼之域,就要有著「施展不開」的心理準備—實際上的「閣」揆根本是小英,但你要頂著院長的帽子去幫老闆管理眾人!

賴清德院長雖然聲望高,政治手腕好,但到了這個位子,「忠於總統」並且竭力扶持大老闆,仍然是基本的政治倫理。司法院大法官釋字520號解釋曾經在解釋理由書中指出:「總統候選人於競選時提出政見,獲選民支持而當選,自得推行其競選時之承諾,從而總統經由其任命之行政院院長,變更先前存在,與其政見未洽之施政方針或政策,毋迺政黨政治之常態。」可見,行政院院長是總統任命來實現競選承諾,執行總統政策的職位。尤其小英總統雖然鮮少對外發言,人們也在許多政策上摸不著她的方向,但她個人意志堅定,不容忤逆,行政院院長必然會被當成古代皇帝的「宰相」來看待。

因此,只有在「效忠」與「順服」的前提下,兩人才能肝膽相照,相處愉快,國家政事也才能順利推展。反之,如果賴院長自命是閣「揆」,是最高行政首長,聽了一堆吹捧者的饞言,不肯擔任執行者的下屬角色,甚至硬要小英退回「國防外交兩岸」的狹義總統權限,那衝撞在所難免。賴院長當然可以挾民意以自重,甚至威脅要辭職給總統難看;但內閣其他成員不配合,總統不高興,賴院長又能做出什麼成果?不就又留下一個「政治內鬥」的評語?即使是支持賴院長,對小英多所批評的的林濁水,也承認「要修憲」才能解決雙方不合的問題—那不就表示在現行憲法下,平行尊重的「雙首長」是不存在的?

蔡英文,林全(總統府) © 由 風傳媒 提供 蔡英文,林全(總統府)
筆者指出,在「蔡依林」階段,林全院長的確做好了小英總統所要的「執行者」角色,但沒能發揮政治效果,無法說服民眾並擺平政敵,所以必須下台。(資料照,總統府)

在「蔡依林」階段,林全院長的確做好了小英總統所要的「執行者」角色,但沒能發揮政治效果,無法說服民眾並擺平政敵,所以必須下台。今天,自信滿滿,認為民調低只是因為溝通不足的小英總統,在「蔡依賴」階段,留任了大部分的閣員,並沒有讓賴院長「組閣」,其實就是告訴賴院長,我才是「揆」!我任命你,就是要你在這個架構下,比林全作得更好,把主子的政策與意志發揚光大—當然前提還是「忠心順服」。至於賴院長是否甘願如此,或是要挾其聲望批逆龍鱗,以建立自己更上一層樓之資本,那就看他的智慧了。至於某些人期望以換林為先鋒,在2020年來個民進黨版的「換柱事件」,那就別傻了,小英總統的意志與權力絕對不是柱柱姊能比的。

*作者為國立政治大學法學院副教授,本文原刊《筆震》論壇,授權轉載。

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