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林上祚時評:前瞻條例刻意遺漏落日條款 你敢相信行政機關不會擴權嗎?

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/7/6
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《前瞻基礎建設特別條例》5日在朝野協商後妥協通過,為了讓行政部門4年後可以執行第二期特別預算,條例中特別設計了巧門,授權行政部門經立法院同意後「以不超過前期預算規模及期程為之」,沒想到,特別條例竟然刻意遺漏了所有特別預算都會訂定的「落日條款」,時代力量立委黃國昌在臉書上揭露,周三立院審查過程,時力提案要求第15條增加「施行期間限制在2024年底前」,竟然遭到封殺,「落日條款」在這次立法過程刻意被刪除,顯示立法院的立法意旨是希望特別預算的執行不要被落日條款綁住。如果是這樣,行政院發言人徐國勇強調特別條例「以4年為期程,期滿後可以繼續一次,不會沒完沒了」的說法,就有待商榷。

前瞻計畫特別條例漏掉「落日條款」,徐國勇在行政院院會會後記者會第一時間回答說,他認為特別條例的討論過程,朝野立委的折衷方案就是授權行政部門4年後推動第二期特別預算,不會有第三期、第四期、第五期,他同時強調,特別條例是排除預算法等普通法限制的「特別法」,因此適用上必須採取限縮解釋。

沒想到,徐國勇上午講完後,下午又再度下來行政院記者室講一遍,這次還為行政院記者上了一堂「法學緒論」的課,他表示,特別條例的所有執行單位,都有權利解釋該條例條文,根據「法學緒論」,法律解釋方法上有兩種途徑,第一種是文理解釋,若文理解釋意義不清,可以採取論理解釋,法律解釋的方法可以採取當然解釋、擴大解釋、限縮解釋,如果再不行,可以透過法學方法論類推適用,即是法律框架以外的解釋。

徐特別強調,「8年8900億元前瞻基礎建設特別條例立法過程,所有人認知是8年,只不過大家認知8年可以分2期,不可能在期滿之後,還有第3次、第4次,任何法律人不會做超出這樣的解釋」。行政院後來發的新聞稿,還以「前瞻特別條例受預算法及公債法限制,請外界勿以訛傳訛」為標題。

然而,所謂的立法意旨,在朝野協商過程中往往是各懷鬼胎、充滿算計的,如果按照黃國昌的說法,藍綠立委顯然是刻意漏掉每一部特別預算條例都該有的「落日條款」。

有這麼嚴重的疏漏,行政部門現階段當然可以假裝沒事,畢竟,8年後的行政院是否可以依據特別條例第7條規定「擴張解釋」,編列第3次特別預算,或者是依據昨天渾沌不明的立法意旨,認定行政機關應該「限縮解釋」,無權編列第3次特別預算,那是未來政府的事,然而,一部排除預算法與公債法適用的特別法典,未來的行政效力不該只是一廂情願地相信行政機關的「限縮解釋」。

台灣行政機關的公權力行使向來不是以法律「限縮解釋」為美德,絕大多數的情況是,行政機關為了達到行政目的,對於法條採取「擴張解釋」,「擴張解釋」在部分個案到達極致,就是一般民眾熟知的「擴權」。

尤其是,台灣的立法品質長期以來為人詬病,不少法律是在立法院院會結束前「大清倉」,透過朝野協商「夾帶」過關,2013年5月31日立法院在會期結束前通過的《會計法》第99條之1修正案,當時原本要為政治人物特支費與大學教授研究計畫費用核銷使用假發票除罪化,結果陰錯陽差地少了一個字,把「教職員」寫成「職員」,讓大學教授假發票核銷無法除罪化。行政院當時的做法是提出覆議,把整部法律修正案退回原點。

「教職員」訂成「職員」,這樣的立法疏漏嚴重嗎?當時行政部門難道不能主張,當時立法院的立法意旨,是為了讓大學教授除罪化,因此法條中的「職員」二字,可以「擴大解釋」為「教職員」?很顯然,當時因為這項修法是朝野「密室協商」的結果,為的是讓前立委顏清標喝花酒報公帳除罪化,行政部門當時如果要假裝「職員」等於「教職員」矇混過關,並不是沒有空間,然而,一部攸關幾千億元的特別預算,沒有「落日條款」,這樣的立法疏漏,能夠假裝沒看見嗎?

8年後,到底是由哪一黨執政,沒有人知道,但昨天立法院通過了一部沒有明確試用期間的特別條款,未來8年除非立法院主動廢除該法,誰能保證8年後的執政黨,不會動念編列第三期特別預算,這樣的空白授權握在手上,哪一個行政機關捨得棄而不用?

一個沒有明確定義、沒有明確生效日與終止日的法條,公權力的行使與否完全操縱在行政機關手上,十幾年前,民進黨推動廣電三法修法,訂定「黨政軍退出媒體條款」,後來NCC(通傳會)竟然引用行政院追究國民黨在中廣股權「無限上查」原則,擴張解釋到一股都不能持有,即便是勞退基金也算是黨政軍持股的荒謬狀況,台灣民眾怎能相信行政機關在關鍵時刻會謹守分際,對特別預算的編列權利「限縮解釋」?

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