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楊雅雲觀點:三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的融資困境

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/16
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上一篇文章《這麼多外資聚集在離岸風力發電產業,為什麼還是發展不起來?》獲得很大的迴響,不懂風電發展的人說他們終於搞懂風電產業遇到的困境;已經是業內的人,尤其是外資,說他們終於搞懂臺灣的特殊國情。

離岸風力發電產業牽涉的專業和領域非常廣,即使你在綠色產業工作,隔行如隔山,你也不見得能理解為什麼離岸風電和太陽光電的際遇差這麼多。因此,從現在開始,我會擔任「能源法律白話文運動」的翻譯官,長期駐點在綠學院,為你剖析能源相關法律中所存在的陷阱、機會與挑戰,助攻在綠色產業裡尋找機會的人、工作者、創業家。

風力發電為什麼拿不到碳權(圖/Juan Alberto Garcia Rivera@flickr) © 由 風傳媒 提供 風力發電為什麼拿不到碳權(圖/Juan Alberto Garcia Rivera@flickr)
風力發電(圖/Juan Alberto Garcia Rivera@flickr)

我會先由離岸風力發電產業開始,從融資、環評、遴選、國產化爭議等四個面向拆解這裡面的陷阱與機會,今天我們先來談最近最熱門、跟賺錢最有關的融資的面向。

風力發電機的建置成本非常高,一支5MW(百萬瓦)離岸風機造價高達8億元起跳,離岸風力發電機還有海事工程等等,這些都不是隨便叫一個綠色創業家今天開始去創業,三兩年就可以玩得起來的事業。這時候若政府說我國的能源政策將包含發展離岸風力發電,政府就必須扮演莊家的角色,進場降低業者的投資風險,讓投資人有信心,否則資金,尤其是外資,不會相信你是玩真的。

這麼大型的開發案,可以透過綠色融資或發綠色債券的方式,挹注到開發案的推動上,今年五月,首批綠色債券已在櫃買中心掛牌,四家搶得先機的發行人分別為凱基銀行、永豐銀行、中國信託銀行,以及玉山銀行,債券總發行金額逾新台幣51.7億元。但這樣靠民間的力量,就夠了嗎?

臺灣本土離岸風電業者,過去也早就長年奔走資金,並一直呼籲政府應該要推動相關之政策性融資與信保機制,協助業者取得相關資金。但是公聽會、說明會、研討會都已經開了累積幾百場,前後任政府卻還是一直將責任往外推,希望導入民間資金處理,即便中間協調公股銀行,偶有佳音,但一直看不到持續永續的承諾,所以大家都不相信你是玩真的。

這裡面最重要的關鍵,就是經濟部在規劃融資時,不停地跳針。為了避免承擔責任,經濟部把自己視為「協辦單位」的角色,一再將融資規劃,往外推:

1. 推給民間銀行或相關壽險業,希望透過柔性宣導勸導他們來加入。例如2016年三月初,國泰世華銀行完成首宗赤道原則規範離岸風電融資案,提供給我國第一個離岸風電投資案上緯公司關鍵的融資。經濟部就說,你看,民間就可以做,政府根本不需要介入

2. 推給金管會、行政院,認為應該要由金管會或行政院國發基金主導,我們經濟部層級不夠

這樣被動的態度,也導致台灣雖有優秀的陸域風場,卻無法扶植出任何一位民營的本土開發商。故離岸風電融資乍看是新的問題,其實只是既有陸域風電融資問題的延續而已。

台中高美濕地風力發電機組(台電) © 由 風傳媒 提供 台中高美濕地風力發電機組(台電)
台中高美濕地風力發電機組(台電)

你可能會想,「協辦單位」也很好啊,由國家出資設立之德國的德意志復興銀行(KFW),或最近來的,有著國營公司地位之丹麥國家出口信貸(EKF),也都是國家出面主導這類的大型開發案,也不是只有德國或丹麥經濟部當莊家啊。例如KFW下設有針對不同再生能源或能源轉型的融資機制,如針對離岸風電的融資(KFW Offshore Wind Energy Programme), 地熱開發的融資(Geothermal Risk Mitigation Facility),甚至提升能源效率的融資(KFW Environmental and Energy Efficiency Programmes)。頗有一種集中式的方式,感覺,似乎跟我們國發基金的定位比較類似。不過大家要注意,每次遇到什麼要挖錢的,大家馬上就先想到國發基金,但通常很少有產業會真正受到幫助。原因是什麼?

我國在推動此種融資與信保,基本上是採取跟美國比較類似之「分散式」的體系。例如,美國在推動綠能時,能源部下有設立低利融資的各種方案。我國通常是透過各部會自行的方案,來提供低利貸款或信用保證等融資機制,例如:

1. 環保署在空污法空污基金下,創造的環保署行政院環境保護署低碳永續家園專案貸款信用保證實施要點

2. 經濟部曾經在前一波非核家園推動下,頒布之購置「節約能源」設備優惠貸款第二期貸款要點

3. 經濟部之中小企業信保基金與相關機制

所以,經濟部與環保署早就在別的項目下設立這些機制了,為什麼經濟部在風力發電這件事上,還是一直定義他自己只是協辦?

因為,經濟部的融資方案,金額相當有限,無法應付陸上風力發電以及離岸風電的需求。

政府不願意承擔更多責任,外資怕你玩假的不敢投入,本地銀行投入多了怕金管會出來監管風控問題,這樣的僵局如何化解呢?

我建議兩種解法:

1. 參考環保署的空污基金做法,不修法也能快速解套

為了讓業者願意投入資金改善汙染問題,環保署導入將貸款及信用保證之事項,當然認為符合空氣污染防制法第 18 條空污基金之其他用途(十三、其他有關空氣污染防制工作事項。),並在空氣污染防制基金收支保管及運用辦法第 5 條之本基金用途,新增一項目:「十三、關於辦理各項空氣污染改善之貸款信用保證事項。」

若按照類似的作法,經濟部僅讓再生能源發電之貸款信用保證事項,認定乃再生能源發展條例第七條基金用途內之「其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途」,並在其收支保管及運用辦法增加「再生能源發電之貸款信用保證事項」即可導入!

2. 直接修改《再生能源發展條例》,修法才是釜底抽薪之計

前述作法之缺失,就是由於該用途並非法定用途,實務上,會面臨立法 院監督基金用途而引發爭議。故釜底抽薪之計,或許可以透過修改《再生能源發展條例》導入。目前正是修法之際,不妨採取此種作法,在「第一項基金之用途如下」的條文中,增加一條「再生能源發電之貸款信用保證事項」。增加十五字,就可以導入業者長久期待的再生能源融資與保證機制!

當投資風險降低,銀行的操作就有所本,經濟部易客為主,也可以加速資金到位,順利推展離岸風電產業了。更重要的是,對政府來說,可以讓推動離岸風電過程當中的融資利潤,不讓外國銀行獨享;對本地銀行來說,因為政府介入,他們也可以放心放錢進來,並開拓一向比較陌生的專案融資領域,擴大經營觸角;對外商來說,除了其國內的出口銀行外,又有臺灣本地銀行的加入,可以增加資金來源的多元管道。這不啻為一個創造政府、外商、我國銀行三贏局面的好方法。

*作者楊雅雲為綠學院創辦人,同時為Green Impact Lab綠色創業加速器的共同創辦人/共同作者高銘志為國立清華大學科技法律研究所副教授及Green Impact Lab加速器業師。本文原刊《綠學院》授權轉載。

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