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范建得觀點:是在地化還是國產化?離岸風電的發展迷思

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/8
© 由 風傳媒 提供

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壹、背景說明

隨我國四年風電發展計劃的核定,預計陸域風機裝置容量目標4年內達800MW(百萬瓦),再增加120MW,選定彰濱崙尾區、澎湖及台中加裝約50支,海上風電含3座示範風場將達520MW,離岸風電首波裝上百支,可在4年內吸引民間投資逾1,000億元。確實,離岸風電在台灣的大力發展,目前已吸引包括:丹麥丹能、德國WPD、美國北方電力、澳洲麥格里集團、英國玉山等籌組投資團隊積極投入。然則按照現行國內外廠商為搶離岸風電商機,已經就第二階段的潛能開發向經濟部提交文件備查,並於新近進入實質環評審查的裝置容量來看,已逾10GW,遠大於2025年政府規劃之3GW目標。準此,我國真正能期待帶動綠色產業在地建設並創造就業的第三階段區塊開發,其存在價值備受質疑。相對於此,由於潛能開發計劃的實質環評正式啓動,在所謂「大彰化4案」、「海龍2案」、「海鼎3案」共審的「由遠而近」共約6GW的聯席審查前提下,廠商提出了是否臺灣的離岸風電開發最終取決於環評的質問,這種疑慮更隨新近環評僅通過兩案所引發的官、民爭議而白熱化。

姑不論這雙重的政策提問該如何去周全處理,當前迫切需要的,更在於如何解決離岸風電在前瞻基礎建設及5+2產業創新計畫中,其產業利益的在地化問題。經濟部長沈榮津先生,先前已在今(106)年8月24日代理期間表示;會請能源局訂出國產化關鍵技術項目,從外圍的葉片、鋼構等開始,逐漸深入到關鍵核心零組件及技術,例如變速器、發電機、開關設備等,沈部長進一步說明;希望在2025年可以進行到關鍵核心零組件國產化。他並強調:「只要政策明確,就能夠引導國內有談判籌碼」,至於最終國產化之目標,初估為70到80%之間。

據悉,政府前瞻建設中的基礎建設,已在興達港投入55億元打造海洋科技創新專區,培養海事工程人才的規劃,也會善用中鋼作水下基礎基地,並在台中港打造另一風電產業專區,以之為規劃組裝葉片的重件碼頭。換言之,一切看來極為理想。

然則,單單由能源局訂出國產化關鍵技術項目,加上由遠而近的主張,似乎和最終70到80%的國產化目標,容有太大的落差,那麼究竟沈部長的「政策明確」該當如何?我國究竟該如何在不違反WTO相關規範、促成跨政府部門協力、平衡環保與能源安全、強化公眾參與及利益分享、完善綠能產業願景的多元考量下,來提出一個明確的政策,實屬當務之局。

實則,所謂的「國產化」儼然成為一種各說各話、莫衷一是的用語,究其原意,應係源自於「在地供應」(local content)的比重問題;而雖說它可以包括由「本國」產業或「在地」的外國企業來供應,但是許多人只要一提及「國產化」,便直指其違反WTO規範!其實,這種直觀的反應,是值得再三思的。例如,最近台電便指其示範風場的三次流標讓其可以擺脫「國產化」壓力,便是其一,因台電所採招標規範,相對於歐洲的創新,是十分傳統的;其內容和英、法及其他歐洲國家所強調的「在地化」設計相較,實在談不上有獨厚內國的「國產化」。(詳後文之比對。)

日前(106年8月28日)能源局已經進一步針對「密度過高」的潛能開發,邀請業者說明擬議中的《離岸風電遴選辦法》;表明因基礎設施,如併網及碼頭建設之限制,更基於「促進國產化、培養在地供應鏈,決定要在環評及籌設許可外增訂遴選辦法,評選業者在產業關聯效益、技術能力、社會環境融合及財務能力等項目的能力,為業者「打分數」,分數高者才有機會搶在2025年前建造風場。」據報導,遴選辦法同時為確保業者會履行競標承諾,明文規定在簽約前,必須以提供現金或銀行擔保之方式,繳交每1MW900萬元的履約保證金。其實這個對應技術、產業及財務需求的遴選辦法,先不論其法律上將引發之爭議,其規定實屬落實我國離岸風電發展目標的亡羊補牢之作。

環顧當前國際間的離岸風電開發經驗,當以歐洲首屈一指,然這並不代表所有歐洲國家俱然,以新近投入的英法為例,均屬歐洲的後進者,其中法國更因長期依賴核電,是在聯合國氣候變遷公約(UNFCCC)於2015年通過巴黎協定(Paris Agreement)前後,因決定減核而推動的再生能源開發政策及其成效,頗值得我們借鏡。

依據『2015新興能源產業年鑑』之統計,在2015 年全球離岸風電前五大風電製造國中,法國已是繼德國占全球59.0%之後以15.9%居次,而高於中國大陸 及丹麥的各自11.4%及美國的2.4%。法國始自2009年的海洋共識(Grenelle)大會、2011年第一次招標,2014年第二次,兩輪投標釋2920MW,目前法國已進展到2016的第三次結標階段,甚至能向臺灣行銷其自行研發的浮動式風機;究竟他們是如何做到的?畢竟他們過去面臨的問題;減核、缺技術、缺大型風機製造能力,都跟我們一樣。顯然法國離岸風電開發政策中,有值得我們學習之處;這其中,相對於我國以法律屬性仍待釐清的遴選辦法來處理,應在其所採行歐盟創新採購制度下的競爭性對話(competitive dialogue)招標制度;透過合理化的公私協力機制,有效聚焦共同願景,促成公私合夥、大幅降低開發過程各方的學習成本、提高了國家及產業風險因應能力,並納入有效的特殊糾紛處理機制降低外部成本。

以下,謹摘要略述於後,或可有利於我國後續以更制度化的方式來落實離岸風電開發利益在地化之參考。

貳、法國招標制度帶動產業發展之觀察、與英國之對照及我國之借鑑

一、 法國招標制度的法源依據及其實施方式

繼2011年依據能源法制頒的招標程序法案(詳後),法國最新的制度係源自歐盟在2014年2月26日通過三個新的政府採購指令(DIRECTIVE 2014/23/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,DIRECTIVE 2014/24/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,DIRECTIVE 2014/25/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL)。

這些指令於同年4月17日生效,其中並要求全體會員國必須在2016年4月18日前完成國內法規調適;其中包括第23號特許採購指令、24號政府採購指令及25號公用事業採購指令。這三個新的政府採購指令,其宗旨在於簡化與進行更靈活的採購招標程序,擴大適用電子招標、改善中小企業參與招標程序、以及透過採購招標程序實現「歐洲2020策略」之目標。

其中24號政府採購指令第26條為採購程序明文要求;各會員國必須在提供其採購機關得據以適用本指令的公開(open)、限制(restricted)相關規範外,增列創新夥伴(innovation partnerships)、競爭談判(competitive procedure with negotiation)及競爭對話(competitive dialogue)等三個創意程序。另外,指令亦載明,在某些情形下,招標程序可以包括未經事先公告便議定之程序(negotiated procedure without prior publication)。

法國招標機制之内國法源依據為能源法(Code de l'énergie)的法律編第311條及其細項,其招標程序則另依編號n°2002-1434之發電設施招標程序法案(2002.12.04)辦理之;這也是2011年啓動第一階段招摽案之依據。在兩回合招標之後,法國顯然已依據上述歐盟指令修改其能源方面的招標規範:目前依據Article L311-12, Code l’Énergie(能源法第311-12條)之規定;招標機制有兩種運行方式,一者是一般招標,一個是競爭性對話機制。所謂之一般招標,係由能源局,依事前公告之各種客觀特定標準,選出最具經濟優勢之廠商,不另為協商。至於競爭性對話機制,則係能源局先自預選標準中擇定數家候選廠商,並與各候選廠商進行「對話」,之後才據以制定招標說明書中所要求之條件。

目前世界各國無不高度關切離岸風電能帶動的產業效益,然一般人對於所謂的產業效益究係何指並不明確,其實所謂的產業效益至少應該包括:供應鏈的發展、國產化(在地化)的比重、產業聚落的在地化、促進就業、促進科技發展、落實國家能源或氣候政策目標、提升(出口)貿易競爭力等。然若以招標制度能發揮的作用來看,主要應在於如何帶動產業供應鏈,提升其國產化比重,以對應產業政策之目標,而法國的制度則已在驗證落實這些目標的過程,累積出許多值得我們借鏡的經驗。

二、法國招標制度的特色

首先,法國招標制度的在推動產業供應鏈發展上之特色為:將供應鏈的計劃納入必要的產業計劃(industrial plan)使之成為招標程序不可或缺的一部。

在程序上,則係透過硬性規定(Prescriptive  Approach)的方式來納入上述相關內容,並將投標者是否使用新廠房,是否將之(廠房)留在國內,一併納入投標應說明之項目。

其他如:在產製主要零組件過程,能創造多少就業?能為法國中小企業提供多少商機?投標者會提供那些教育訓練?

但是整體競標之評估指標主要則集中在投標計劃本身(而非整體產業)之影響。惟其規範仍特別鼓勵將新的產線與有助國產製品或服務之設備措施加以連結。

三、與英國之比較

若與我國四年風機計劃主要參考的英國經驗做比較,則英國的招標制度與法國有下列的重要差異:

首先,英國係將供應鏈的設計視為能參與競標的門徑(檻),不同於法國所採,以之為硬性的內容規定。換言之,英國係採用內容自由提出(Open Approach)的模式;其中之主要包括:

投標者如何提升其供應鏈之競爭力?

投標者如何創新又如何激勵創新?

投標者如何確保正確的施作技能到位?

在評選過程所關心者,不僅在於投標計劃本身之影響(效用)如何,更在於其對英國整體供應鏈的效用。

此外,英國不要求投標廠商直接提及對英國之利益,雖然這也不當然認為其不重要;尤其是如上所述,英國:僅要求投標者應敘明如何促進英國供應鏈之競爭力,這正是典型的英國利益。

四、英法兩國招標制度在推動國家產業效益之作用及其差異

依據歐洲商業顧問公司BVA的分析,英國制度顯然僅側重供應鏈的發展,而未有帶動國產化的太多考慮,從而在執行過程不易監督業者進程,且易遭受政治壓力;但在優點部分,則反而因此讓投標者所提出之供應鏈計劃,能有利於競爭及創新產業的長期需求,而這也有助於英國離岸風電市場的永續發展。此外,英國制度透過開發商(之供應鏈計劃)要求其主要包商也配合提出供應鏈做作法,也能帶動良好的的產業作業實務,並協助政府發現在地供應商所面臨的問題。

相對的,法國制度雖有助導入國產化製品或服務(local content),但卻也面臨下列的問題:

1.  開發計劃將無法受益於最新的創新,更有甚者,甚至在完工時會遠不及於其他市場上的標準

2. 導致有犧牲最終消費者的利益去成就一個次級的產業的衡平問題。

或許這也可以說明,為何法國前兩回合的招標計分項目均要單獨計算研發(R&D)了。否則,得標廠商恐不會再關心其技術的國際競爭力。

就這些問題,BVA認為,法國應進一步強化招標制度以落實供應鏈應能發揮的積極效用,真正驅動產業的正向發展;尤其應透過供應鏈的計劃來提升供應商的競爭力及其永續。就此,法國在第三回合招標所導入競爭性對話,正是BVA認為法國制度的必要革新(revival)部分。

五、以競爭性對話帶動革新

目前在2017年4月公開的第三階段招標,正是據之所採行如下所示的競爭性對話機制:

依據財務與技術標準進行預選,有興趣的公司至少有30天的申請時間繳交資料。能源監管權責機構,即法國能源監管委員會(Commission de Régulation de L’Énergie, CRE )會分析申請資料並提供能源部建議。必須選擇至少三個候選人(按:目前是10個),只要符合標準下,主管機關可以再減候選人數量。權責機關會跟被選定的候選人對談,定義招標條款,包括計畫特性與評選指標及其期程。最終條款公佈後,被邀請的候選人有六個月的時間申請。

很顯然的,法國現在採行的競標制度,係企圖在保有自主而有帶動國產化效用的在地供應鏈之餘,能補強上述促進供應商競爭力以及供應鏈的永續之不足。

六、法國能源監管委員會(CRE)的組成及法律依據

法國能源監管委員會的構成包含了:委員會(la commission),常設紛爭裁決委員會(Le Comité de règlement des différends et des sanctions, CoRDiS),以及一般業務等三大區塊。其主管機關依法(R311-25-3 and Article R311-13, code de l’énergie)為能源部(Ministry of Energy);其職掌業務主要項目,為監管電力及天然氣配送(electricity and gas networks)與其市場秩序(electricity and gas markets)。

原本委員會成員是由法律、經濟及技術領域之五名專家組成;其中主任委員及兩名委員,由總統於諮詢國會能源領域相關之委員會後任命之。其餘兩名委員則分別由下議院議長及上議院議長任命之。目前則調整為由六名在法律,經濟和技術領域擁有相關背景的技術人員組成;除主席由總統任命外,其他成員的產生方式如下:

(1)由國民議會主席任命一位在法律,經濟和個人數據保護領域技術背景的成員

(2)由參議院議長任命一位在法律,經濟和地方公共服務及能源領域技術背景的成員

(3)由總統依法令任命一位在法律,經濟和能源方面的消費者保護領域技術背景的成員

(4)由總統依法令任命一位在法律,經濟和控制能源需求及再生能源領域技術背景的成員

(5)由部長依據其在非相關領域之知識與經驗提名一位成員,並依法令任命。

常設糾紛處理委員會係經2006年12月2日修法設立。該委員會職司CRE在公用電力及天然氣供應系統的相關裁處及紛爭解決。本委員會同樣由五人組成,其中兩名成員為政府顧問,由最高行政法院副主席任命之,其餘兩位則由最高法院任命之。委員會之主席由總統敕令任命。由於有這個專業糾紛處理委員會,等同於法國為離岸風電之推動設有專業法庭。至於一般事務功能,則屬CRE的行政部門。

對臺灣而言,目前在能源局體系下並無類似CRE的專責機構,鑑於其委員會之組成涉及國家高權之行使,建議可以考慮由現行能辦的兩位政委之職權辦理,規劃適當的運作單位,交行政院或經濟部直接督導。

七、法國第三次招標的競爭性對話設計,能否對應公平性的質疑,目前執行成效如何?

目前法國已在今年4月就此有了初步決定,然依據法國能源部之說明,因其制度襲自前揭歐盟指令,故此不論就其制度發展背景或歐盟制頒的行政指導來看,應該不致有違反公平原則。

1.創新採購的制度背景

『創新採購是由公共客戶的需求端來推動,開發符合需求的具體的解決方案。創新採購讓採購機關提早體認到可以協助供應商參與需求端的解決方案,以及縮短該解決方案正式進入巿場的時間。採購者可以比較競爭的解決方案,且以較好的價格取得符合需求的創新方案,以避免不必要的成本或被供應商鎖定,而且可以比較符合公部門長期的需求。

除符合特定公部門的需求外,創新採購有潛在的「觸媒」作用,即啟動大規模創新解決方案。當採購達到關鍵數量時,可以幫助公部門與私部門的需求往新的科技與流程方向移動。在某些案例,公部門的需求端拉力是開發創新產品與服務巿場的最重要的導引力量。』

2.採購指引的闡示

歐盟執委會在103年出版「採購機關創新採購指引」,該指引列出在公共採購中5個創新採購的程序。與公開或限制性招標相比,其共同特色為允許與巿場有較大範圍的互動及對話。其中針對競爭性對話,指引敍明:「為財務、勞務及工程採購合約目的,與選擇的參與者進行後續對話。每個投標者提出符合採購機關需求的解決方案,而不是以一般的規格回應。在對話階段可以接觸供應商專家。競爭對話經常是用於規格無法被進一步適當定義的大型或複雜計畫。」

綜上,法國係認為,其作法應不致違反公平原則。

我國借鑑法國經驗來帶動在地產業發展的應有考量

1.宜先界定我國離岸風電之政策目的

離岸風電的開發普遍被認為是能帶動創新綠能產業的機會,但也因其未有先例,所以其風險的不確定性、技術的未臻成熟然快速演進、施工及維運的困難、融資規模龐大而其評估及驗收不易,再加上其牽動的社經、環境爭議,導致各國必須在氣候、產業、研發等政策上必須先行定位,以作為評價開發效益的基缐;例如,德國重視能源結構轉型、英國重視整體供應鏈的發展及因應減碳承諾之效用、丹麥以建置全球運籌中心為主軸、法國強調在地產業發展及外貿、挪威重視優勢海洋科技的輸出及在海域作業的優勢經驗等等。然則,這些多樣的政策側重並非有其絕對或互斥的差異;以英國為例,其技術主要來自德國西門子及其他國家,但卻能帶動在地整體供應鏈的發展;相對的,法國也是承襲丹麥、德國及美國技術,但除在地供應鏈外,還强調國產化效益以及自主開發技術(浮動式風機)之出口。然則,顯然對於技術後進的英、法而言,招標制度確實是落實其政策目標的主要工具之一。

2017-08-28-苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。離岸風電-離岸風機(資料照,取自上緯官網) © 由 風傳媒 提供 2017-08-28-苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。離岸風電-離岸風機(資料照,取自上緯官網)
「離岸風電的開發普遍被認為是能帶動創新綠能產業的機會,但也因其未有先例,所以其風險的不確定性、技術的未臻成熟然快速演進、施工及維運的困難、融資規模龐大而其評估及驗收不易」(資料照,取自上緯官網)

然則,即便以歐洲各國發展迄今的經驗來看,產業政策雖被認為重要,但究竟各國關注的重點何在,仍被認為未臻明確,從而在招標之設計上,有強調技術優勢者,有重視成本優勢者,這其中,則以德國發展出掌握全球約65%之供應鏈,以及丹麥在全球風電機組裝置上之主導地位,最讓人矚目。至於英法,甚至日本,則屬於離岸風電之後進者,故其招標制度之設計,便無法有像德國、丹麥一樣的大格局構思。

至於在我國,以當前台電所採制度化的招標規範為例,很顯然的,並未能反映出我國之國家氣候政策、離岸風電開發的不確定高風險之管理、低碳經濟轉型產業之發展需求、確立非核政策後的再生能源佈建壓力,以及新創綠能產業的就業創造等需求。換言之,當前台電之招標規範,幾乎和我國的能源政策、產業政策、氣候政策欠缺明確的關聯,甚至,並不認為這些是必要的。是以,台電所謂停止招標能擺脫「國產化」壓力之說,令人費解。(詳見後揭台電招標規範與法國之比較。)然則,固然如此,在我國思考參考法國招標制度與否之際,仍宜先就法國制度之成因,及其是否合於我國背景、現況,先有所瞭解,藉以判斷,法國作法所帶動的在地產業與就業,是否可作為我國的政策目標?又,我們的國情及現有制度能支持這麼嗎?。

2.自法國政策的遞嬗,看其制度於臺灣之借鑒

其實法國的離岸風電開發政策,主要圍繞在2大主軸之下;其一,是達成法國所主導巴黎協定下,法國先提出減核後,進一步於其申報之「國家自定減碳貢獻」(National Determined Contribution; NDC)中,所揭示之法國再生生能源發展目標--至2030年止,電力供應之40%應源自再生能源;其二,則是創造就業。準此,其招標規範中所強調,開發計劃之本身應帶動產業在地化效益的要求,其本身並非目的,而是用以達成上述兩大主軸目標之手段。

至於法國新近的招標制度革新,則可追溯至2015年其配合歐盟政策以及在扮演巴黎協定推手的角色過程中,依據能源轉型法(Energy Transition Law),開始推動所謂的多元加價或溢價模式(various premium models),這是一種偏離傳統躉購費率(FIT-in-Tarrif; FIT)補貼的模式,換言之,開發/運營商必須先在電力市場競價,政府再補足(remunerate)其實算成本後的價差。這個模式其實早已經在英國和德國加以實施,英國並稱之為「價差契約」(contract for difference)制度。

然則法國業者担心,其中小企業因欠缺離岸風電產業的相關經驗,或許並不太適合溝通及交易成本太高的CfD(Contract for Difference)制度,反而傾向有利短期成效的FIT。而目前法國所採競爭性對話招標機制,正是這種CfD制度的應用,若施之於我國,是否同樣引發組建供應鏈之中小企業好疑慮,實不可不慎。然則相對於中小企業求即時利得的思維,追求長期永續國家產業利益的新制,寧非吾等更應強調者。然則一如前文在比較英法經驗時所示,法國制度因過度強調投標計劃本身(特定計劃)之產業效益,未若英國以整體國家產業效益為重心,故此在促進產業永續發展上,容有不足。準此,法國新制所採對話機制,正是用在補強其永續效用上之不足。綜此,我們在借鍳法國制度時,顯然應該同時納入英國的制度思考,以補其不足。

3. 借鑑英國,補強法國制度之不足

英國在推動離岸風電發展的過程,也面臨我國當前所必須面對的產業化挑戰,然則,在他們推動第三階段招標的過程,卻已經展現出其完整的產業發展策略思維;首先,英國是以落實國家氣候政策的2020年再生能源發展目標為依歸,並指出兩大限制;即德國和丹麥已占有國際供應鏈業上的優勢地位,以及歐陸各國無不採取支持國家自有供應鏈的傾向。接著,英國很清楚的評估了自己的強弱。在弱點部分,英國知道自己在風機製造的零組件完備程度不足、建廠服務能量亦然,且在跨足歐陸市場過程不順,被分散導入歐陸供應鏈,連施工船都不及荷蘭。然則,他們卻也發現英國仍保有強大製造能量(competence);這其中,包括在2011年被GE收購的Converteam ,每年能供應給離岸風電產業價值達1億英鎊的變頻器converters及發電機(generators),其他如風機塔座和複合材料的專業廠商Welcon/Skycon 和油、氣及再生能源基礎建設開發商BiFab,也都有所斬獲。此外,英國風機製造商則在積極的投入為英國海岸新開發區建製新世代的風機。

面對未來,英國認為,首要之務是必須接受各國都在以政策支持其離岸風機產業的事實,進而在瞭解他國願景並掌握機會。就此,英國係以德國、丹麥為主要衡量指標,丹麥始自1990年的產業發展及出口政策,帶動風機成為丹麥最大出口項目,也促成丹麥擁有兩間世界最大的風機製造商及其搭配的供應鏈。此外,丹麥同時也持續保有世界風機科技的研發能量與領先地位。就此,英國早在2008年就發現,由於投入時間太晚,政府的支持不足,難望丹麥之項背。

就此,是以他們強調以提撥預算、區域開發機關(regional development agency)與相關部會協力,聚焦以在未來幾年創建新的英國風能製造產業為對策;然則,此之所謂的英國製造,其原則有別於法國強調的法商製造,則係以在英國製造為主,而非特別強調一定要使用英國企業的製品。或許,這也是我國在權衡短期或中長期利益之思維後,另一個必須釐清的國家產業效益迷思。

4.參採法國經驗之際,我國應如何看待招標制度

歐洲風能協會(European Wind Energy Association)認為,招標(tendering)尤其是競標(competitive biding)是一種reference system as a public support allocation for renewable generations,該協會並指出,在維持風能的成長路徑上,適當的招標設計最重要的(utmost important),然由於欠缺經驗,幾乎所有國家的招標制度都處在作中學(learning by doing)的狀態,導致對於投資者、金融機構充滿了不確定,而必須不斷配合持續發展中的招標設計,調整其風能商業模式,從而導致整個國家資源的分配過程欠缺應有的效用(effectiveness)。這其中,申請成本、計劃本身及補助的不確定,正是較高風險之所在。

依據該協會之調查,迄今招標制度所遭遇的重大問題主要包括:

價格的不確定性影響投資;在經濟條件無法保證回收前提下,投資者的過低競價無法支持一個完整的開發計劃;複雜的投標程序以及財務風險阻礙了小型業者的參與;欠缺環境影響考量的選址,引發公眾反對或不利的環境作用,進而導致計劃遭到杯葛;未充分考慮區域配置的選址,造成部分地域過度擁擠而部分地域乏人問津的狀況;欠缺競爭,導致標價居高不下。

至於成功的模式,該協會認為受限於持續調合制度元素(design elements)及參與者行為之故,迄今未見完美成功的招標制度,而一個有效用的制度,應兼具反映競爭價格(成本競爭力指標;cost competitiveness criterion)、高度標案實現率(效率指標;efficiency criterion),此外,招標制度並應同時激動研發以利發展尖端風能科技。最後,協會更強調,招標不見得合乎所有的市場情境,且也不當然能成就最低的電力均化成本(levelised  cost  of  electricity; LCOE),從而採用招標與否的重點,更在於判斷是電力市場具備足夠的流動性(sufficiently liquid) 以及是否已經存有同性質的投標架構可有效的提供招標之用。

具體而言,由於當前以歐洲為主的離岸風電開發補助金額(FIT)大幅下滑,加上中國的成長趨緩,導致歐洲廠商挾其多方優勢前進亞洲,若再加上預估的全球增長有限(23G),我國的產業化效益不論在國內或國外,勢必都會受到限制。故此,鼓勵如何同時參採外部成長模式,已然成為我國應一併考慮的發展重點;例如德國便很積極促進開發商和運營商合作(德國電力公司的"Hands-on" Supplier-operator partnership program) [4],以及鼓勵併購(最近的案例為Siemens-Gamesa Merger)。

5.我國現有招標規範待補強或調整之處

綜上,若自產業發展的角度來看,我國現有的招標制度,顯然有下列必須重點補強或調整之處:

(1)欠缺政策目標(能源政策、產業政策、氣候政策)的指引,進議可以產業及就業利益為主,減碳效益為輔。

(2)我國的(台電)招標規範無法反映離岸風險的不確定性。

(3)目前的規範,顯然欠缺地區或全國的產業願景,也無法呈現發展供應鏈的思考(自成本結構看我們的機會)。

(4)目前並無促進廠商維持創新及競爭力的督促設計,更無維持供應鏈永續的考慮。

(5)政府採購法的設計無法對應前沿科技在帶動產業發展過程技術規範、評估指標、績效指標、施工規則與驗收方式均在持續建置中的動態環境。

(6)欠缺透過價格結構之合理性分析來引導產業及就業效益的設計。

(7)欠缺搭配合約導入糾紛處理、就業安定、人才培育、融資與保險安排的規劃。

(8)評分方式與競標制度之目的無從連結也欠缺如何促進在地產業效益的邏輯性。

肆、現階段值得我國參考努力之方向

綜觀我國現有採購法規,並非當然無法適用法國制度,然在下列兩大關鍵問題尚待有權機關之積極解釋,或修法明確納入前述歐盟指令前,推動顯有困難;究其原因主要有二:其一,是政府採購法第20條第4款,有關選擇性招標適用可能之一的:「四、廠商資格條件複雜者。」之解釋;其二,是招標兩階段化後,其第一階段的評選標準及委員會籌組方式的法制化。若要全面在台推動,勢必有賴整體政府採購制度的調適,然這恐將緩不濟急。

故此,若能先捨整體制度的調適,而聚焦協助台電在管理其示範開發區的招標,透過其初期的100MW招標,及接續的潛能開發,逐步導入有利我國供應鏈發展的招標設計,並作為我國區域開發之用。畢竟以目前停在潛能開發的台電招標作業,幾乎會衍生出前揭歐洲風能協會所提及的所有重大問題;包括價格不合理、技術不進步、無產業發展條件、阻礙投資等,其調整更待多方努力。

是以,當台電大聲主張價差太大時,我們已經看到這些問題的印證,而當台電進一步暗示這是受「國產化」之限所致時,卻更像一種本末倒置的說法。

實則,若我們先以法國招標之評分標準與台電評分標準進行比較,可發現下列的大致狀況:

表1-1,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製) © 由 風傳媒 提供 表1-1,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製)
表1-1,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製)

表1-2,續前表,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製) © 由 風傳媒 提供 表1-2,續前表,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製)
表1-2,續前表,產業面:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較(筆者自行繪製)

法國招標規範在產業面部分,分為公式計算與審查給分兩大項,台電的招標規範則未有公式計算與審查給分兩部分的劃分,而是單就各大項與細項為規定,試說明如下:

A.公式計算

法國在第一次與第二次的招標項目,在公式計算部分均相同,分為製造能力(占14分)與產業活動影響程度(占2分)兩大項,在製造能力的部分,對應台電在類似的招標規範項目,則有(1)規格與性能(所有項目共占10分):離岸風力發電組等級、離岸風力發電組性能、規格與性能的其他項目(2)技術與能力(所有項目共占20分):工程設計與製造,共計四項可對應;在產業活動影響程度的部分,對應台電在類似的招標規範,則有技術與能力(所有項目共占20分):施工運輸與安裝能力、船舶設備數量與性能,共計兩項可對應。

觀察法國在公式計算項目的內容,在製造能力上,主要計算關鍵零組件的掌握與完工時間、而產業活動影響程度所計算的是讓運輸作業所致傷害與風險最小化之建置選擇和物流流程獲得較佳評分(海運、鐵路與公路),這是有利在地化的設計。相對於此,在製造能力部分,台電比較著重的是整體發電機組的等級與性能,此乃無關甚至在現階段不利在地化的部分。其次,在產業活動影響程度對應台電的部分,台電強調的是運輸的技術與性能,而非運輸作業所致傷害與風險最小化之建置與物流流程等,攸關成本在地優勢之考量。

B.審查給分

法國在審查給分的部分,在第一次招標規範中考量的是降低風險的規劃(占22分)與研究發展(占2分)兩大項,在第二次招標規範中則維持原來的研究發展項目(占2分),並降低降低風險的比分(占16分),新增技術能力項目(占6分)。

在法國第一次招標規範的降低風險的規劃上,分為關鍵零組件的替代來源(占2分)、計畫經費的穩健性(占2分)、經費安排的穩健性(占2分)、海上風場發展與建造的經驗(占3分)、海上風場開發之經驗(占3分)、技術、環境與社會風險分析(占5分),以及海洋風險的評估、減少與管理措施(占5分)。對應台電的招標規範,法國的關鍵零組件的替代來源類似台電規範在商業條款中的零配件供應模式、法國的計畫經費的穩健性則類似商業條款的廠商承諾給付機關之情形,或是納入商業條款的其他項目中。在經費部分,可以看出法國強調計畫經費的穩健以及經費安排的穩健,應該包含資金來源以及資金安排,而台電則僅針對廠商給付機關的情形,並無融資借貸等等關於資金來源與財務風險的評估[1]。其次,關於海上風場發展、建造、開發經驗的項目,台電更無可對應的項目,台電強調的是廠商「過去與台電得標時的履約績效」而非針對關於風場開發與經營的經驗,因此,在台電招標項目不做大更動的情況下,關於海上風場發展、建造、開發經驗等部分;在技術、環境與社會的風險分析以及海洋安全風險評估、減少與管理措施等事項上,都將留白。換言之,台電僅將風險歸類在廠商的履約能力,而非關於技術、環境與社會的風險分析。其實,有鑑於技術、環境與社會的風險分析的重要性,據悉,能源局將會在新擬的評選作業規劃中予以納入。

在法國第二次招標規範的降低風險的規劃上,則分為風險管理計畫(占5分)、產業風險管理(占2分)、海洋相關風險管理(占5分)與營業計劃金融可靠性(占4分),對應台電的招標規範,法國的風險管理計畫可以對應台電履約管理的風險管理,其次,法國海洋相關風險管理上,有鑑於此項目的重要性,未來台電的招標項目如需調整,或許可納入關於簡報與答詢的評分內容中(占5分)。再其次,營業計劃金融可靠性上,推測法國是將第一次的項目進行整併,而台電仍付厥如,而相對於法國基於離岸風電欠缺開發經驗,是以在產業風險管理的項目上,僅配給2分,相對於台電關於技術與能力(占20分)、履約管理(占15分)、過去履約績效(占15分)等三大項,所有項目合計最高可達50分,不免有應以何基礎來加以評估的疑義。此外,關於法國技術能力(占6分)的部分,台電亦有相應之技術與能力要求,然關於法國第一次招標規範與第二次招標規範中要求的研究發展項目(占2分),台電則未見涵蓋。

(1) 現有活動與環境:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較

台電對於補償與環境影響的評估部分似乎未有特別重視,但在106年8月28日能源局所公布的評選作業規劃中,有納入生態及企業社會責任的「社會環境融合」項目(占15%),惟就目前台電招標規範參考比較表格如下:

表2,法國現有活動與環境項目占總分20:100(筆者自行繪製) © 由 風傳媒 提供 表2,法國現有活動與環境項目占總分20:100(筆者自行繪製)
表2,法國現有活動與環境項目占總分20:100(筆者自行繪製)

(2)電價:依照法國招標之評分標準分類與台電招標規範的比較

法國與台電關注的面向似乎不同。台電僅著重標價的合理性,然法國則重視廠商對於研究、施工、開發和設施拆除作業之所有相關成本。參考比較圖示如下:

表3,法國電價項目占總分40:100(筆者自行繪製) © 由 風傳媒 提供 表3,法國電價項目占總分40:100(筆者自行繪製)
表3,法國電價項目占總分40:100(筆者自行繪製)

歸納而言,在這個粗略的比對下,姑不論其配分方式如何,台電與法國招標制度所採評分三大項及其側重,主要有下列的差異:

A.法國與台灣對於製造能力的比重差不多,但著重的面向不同。

B.台灣強調程序而且配分權重相當高,但實際上,這些都是查核不易的事項

C.台灣強調廠商(過去)的績效與履約能力,法國著重開發經驗。

D.台灣對於環境風險評估明顯未特別加以涵蓋。

其實就法國的制度來看,誠如前揭BVA分析所示,很明顯的重在帶動了法國在地化供應鏈的成長與群聚,但同時也埋下了影響電價及供應鏈欠缺中長期競爭力的隱憂。相對者,台電在示範場域的招標,實在離所謂的「國產化」甚遠。

然基於在當前時間壓力下全面導入法國評分方式不易,台電仍可以先強化現有評分項目的內涵配分,在許可範圍內調整指標權重,納入產業化意涵,並強化後續契約安排重行議約(renegotiation)及糾紛處理機制,期能以作中學的態度開啓我國的招標制度革命,並嘗試推動產業(供應鏈)落地發展模式。

至於目前可考慮推動的重點,就IEK之研究[1]來看,在整體「風場設置LCOE[2]成本結構與我國可優先投入項目建議」上,其資本支出(CAPEX)部分包括:水下基礎(6%)、組裝與施工(7.7%)、場址調查與碼頭使用(0.3%)、風場開發(1.5%)。在維運支出(OPEX)部分包括:風場營運(5.6%)、風場保養與檢修(11.2%)。總計占整體LCOE的(32.3%)。

另有業者建議,亦可考慮優先導入下列之項目;即連外電網及變電站8.6%、工程管理1.1%、電網併接0.5%等為優先項目(作者按:但就政策面而言,應先釐清離岸風電開發商/供應商跟電網經營商之間的角色扮演。有的國家採取輸電纜架設、電網併接等由電網經營商負責;有的則由開發商自行負責,或是負責到上岸的變電所為止)

此外,業者亦建議,在臺灣,目前OPEX+財務的占比為 19.2%,基於我國屬於尚無基礎供應鏈之國家,應該考慮將OPEX之占比部分,提升至30%左右,加上財務風險於現階段亦較高,因此建議亦調高1~2% (考量國內缺乏實務經驗以及颱風入侵之風險,運維風險及財務風險可能較高,但是否會高到30%,甚難論斷,也許台電在陸域風電有數據可作為參考)其他再如增列OPEX 的資產保險、釐清連外電網是否包含inner cable及export cable (這必須視政策與角色畫分而定)、調高除役費(目前僅1.8% ,可能過低)(但這必須視環境交通與法規要求而定)(作者按:各風場開發成本不同 百分比僅供參考,但是建議要考量我國技術能量不足及學習曲線時間)

表4,典型離岸風場LECO結構(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心) © 由 風傳媒 提供 表4,典型離岸風場LECO結構(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)
表4,典型離岸風場LECO結構(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)

表5,風場設置LCOE成本結構與我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心) © 由 風傳媒 提供 表5,風場設置LCOE成本結構與我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)
表5,風場設置LCOE成本結構與我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)

表6,我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心) © 由 風傳媒 提供 表6,我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)
表6,我國可優先投入項目建議。(筆者提供,資料來源:康志堅離岸風電設置成本與發展趨勢,工業技術研究院產經濟與趨勢研究中心)

另一方面,針對我國可優先投入項目建議上,NEPII政府跨部門溝通方案研究計畫中,對於我國導入法國離岸風電競標制度之可行性與具體方案的建議上,將前述的LCOE占比的各項目再行細分,尤其在風力機(整機)的部分,細分各部分的組件(包含整機、齒輪箱、發電機、塔架、葉片、電控、變頻器、輪毂、螺栓),區分我國廠商技術能量、本土化對於達成設置目標的重要性以及我國潛力投入廠商做為評比原則,評比投入優先性。

在我國廠商的技術能量部分,可以發現在風力機部分的塔架、輪毂、螺栓具有最高的競爭力(三星),其次為齒輪箱、發電機、葉片與變頻器次之(兩星),最後則為整機、電控(一星)。而本土化對達成設置目標之重要性上,可以發現水下基礎、組裝與施工(海事工程)、風場運維(海事工程)三項,對於本土化達成設置目標最為重要(三星),其次應著重的項目為風場營運(兩星),最後是風力機(整機)、電纜與變電站、場址調查與規劃與風場開發(一星)。最後是在我國潛力投入廠商的評比項目上,單就廠商數量而言,可以發現在塔架(至少4家)、水下基礎(至少6家)、組裝與施工(海事工程) (至少7家)、場址調查與規劃(至少8家)三個項目中,我國具備特別多的潛力廠商。

綜合前述,在投入優先性的考量上,塔架、水下基礎、組裝與施工、風場運維四個項目中,給予最高的投入優先性(三星)。

至於如何參考法國作法,將產業化目標納入競標評分項目,如前所述,實有賴國家產業政策之釐清及跨部會之協力。例如,"零配件供應即時性"關係到維修策略及成本,目前台電正在學習階段,此項目可作為先導研究放入標案,請廠商在營運期提供運維成本及風險降低研究,作為台電在未來實務操作之應用依據 ,其次,亦可考慮將技術培訓放入標案中 。至於漁業互惠互利為長期工作部分,不宜只挑台電單一標案執行;建議立法或透過行政命令,要求所有開發商投入類似基金會的方式執行,政府則可依法"監督該基金會執行效能。惟,此方向雖在理論上可行,但應先規劃出一個作業流程或框架以為依循。

伍、結語

其實從法國經驗,我們可以看到,法國身為離岸風電開發的後進國家,仍然在其連結國家減碳義務及政策目標的前提下,積極透過採購制度的革新,致力於其離岸風電產業的在地建設,綜合其進十年來的發展,其招摽或採購制度的主要特色應在於:

1、帶動國內之國際級企業投入。

2、得標者主要為大型發電設施相關企業所組成的聯盟(以製造為主)。

3、以風機所採用之設備能自行製造為最終目標,其中「國產化」字眼未雖未明文規定於文件上,但基於評選標準中設有與在地產業化相關之條件,因此投標業者不論係過內或國外者,仍大多會以全風力機的最終法國製造為目標。

4、多次簡化程序來提昇效益降低風險,目前除已將前述創新招標規範納入能源法中,更在規範內確保得標者能夠快速取得所需許可。

5、尤其重要者,法國更針對履約過程將面對的糾紛,創設專用爭端處理法庭(tribual),以確保建設時程不致因此而耽擱。

綜上,我們可以發現,所謂的在地化,並非指當然的交由我國產業製造,而包括了外國企業的在台製造或合作,故此,前文台電所稱擺脫「國產化」之說,就其招標規範來看,實在令人難以理解。反之,沈部長所指;「先訂出國產化關鍵技術項目,從外圍的葉片、鋼構等開始,逐漸深入到關鍵核心零組件及技術」,以及「希望在2025年可以進行到關鍵核心零組件國產化」之說,既未表示非台灣產業自製不可,更像法國一樣,強調以最終在台製造為目標,若能搭配能源局新頒遴選規則中對「產業、財務、技術、社會環境條件」的要求,我國離岸風電的開發規範體制,已然接近英、法之作為。

後續對於這個具有高度政策引領離岸風電產業在地化的政策,仍有賴中央各部會、中央與地方,在跨部會與府際之間的機制整合,甚至是與地方團體的事前溝通協調,以利完善整體政策制度的設計,真正提高業者投入建設的誘因。

當然我們也必須瞭解,法國經驗並非完美,是以參採英國以促進技術創新及供應鏈之國際競爭力的招摽方式,或許可能更契合我國當前的政策走向。

*作者為清華大學科技法律研究所教授

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