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觀點投書:中央委員選舉爭議該怪吳敦義嗎?

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/18
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一、前言

歷經2014和2016大選慘敗,國民黨開啟後馬英九時代,步入權力重組,且陷入無止境的內鬥,使得這個在2008年還不可一世的泱泱百年大黨,頓時在內憂外患之下,墜入谷底。不過隨著吳敦義當選、就任,以及黨代表、中央委員和中常委改選後,可以預期,國民黨內的權力結構將逐漸步入吳時代,而洪時代黨內爭吵不休的內鬥時光並將逐漸緩和。雖然就目前來看,仍偶有風波,但內鬥確實在消弭。然而另一方面,在內鬥緩和的同時,許多因內鬥而被忽視,但過往存在已久的黨內沉痾,卻逐一露出檯面,為國民黨的「革新.團結.重返執政」之路蒙上些許陰影。近來最顯著的例子就莫過於中央委員選舉。

由2046位黨代表所選出的210位中央委員,雖然並無法藉當上中央委員來獲取到政治實權,其在制度上的意義也僅止於具資格挑戰並成為能代其執行中央委員會職權的中常委。不過由於涉及後馬時代的權力重組,所以即使中央委員僅屬虛職,但此次中央委員選舉仍異常激烈。媒體版面也不時出現此次選舉關於換票、送禮、餐宴的報導,引發不少爭議。其中,中央委員參選人之一的連勝文就公開砲打中央,認為國民黨一年12個月有10個月在內耗,不管是制度缺陷或是有人私心運作,黨要嚴厲檢討,不能讓事情繼續發生;前立委孫大千更炮打吳敦義,贊同連勝文內耗十個月的說法,認為國民黨會遭到人民唾棄;前主席吳伯雄雖然沒有批評黨中央,不過也公開表示目前中央委員的制度是有所問題的。

雖然現行中央委員制度確實存有問題,不過更確切來說,這只是冰山一角,因為中央委員只是國民黨中央的中層民選黨職,上有中常委下有黨代表。因此若認為中央委員制度有所爭議,事實上,就意味著黨中央的黨職制度都可能有所問題。也就是說,國民黨內的問題並不僅止於中央委員,背後更隱含著黨內制度設計和權力運行的癥結。更進一步言,國民黨現行的體制,就是造成黨內長期以來內鬥不斷、陷入內耗的原因。即是說,制度鼓勵內鬥,因此無論換誰上台,只要制度不改,衝突就會不斷上演。因此在許多時候,國民黨內的衝突,就並非是一人、一時、一地的個案性衝突,而更可能是由制度衍生的制度性衝突。筆者過去曾針對國民黨的制度性問題進行系列探討,分析黨主席與中常委、黨中央與黨團和黨中央與地方間的制度衝突因素。不過事實上,這三者的問題更可溯源到黨中央本身的權力運行制度,因此本文的主軸,首先就會從國民黨中央的權力運行制度進行介紹,進而探討現有制度的問題、問題從何而來,以及初探其改善方案,最後做出總結。

二、介紹:黨中央的權力機關

根據《中國國民黨黨章》11條,中央的權力機關為全國代表大會(全代會);根據黨章18條,全代會為國民黨最高權力機關,全代會代表(黨代表)任期四年,由黨員選舉產生。不過由於全代會一年僅召開一次例會,因此在其閉會期間,根據黨章11條,中央委員會即為國民黨中央的權力機關。另一方面,由於中央委員會一年亦僅召開一次會議,因此實際上,根據黨章21條,黨務實權就落在因中央委員會閉會,代其執行職務的中央常務委員會(中常會)。

而就中常會來說,根據黨章22條,常務委員共有39人,其中32位是選舉產生,7位是指定而產生。其職權則根據前述黨章21條,代中央委員會執行職務,包括對外代表國民黨,擁有處理黨務和政治事項、組織並指揮各級黨部等職權。也就是說,在制度設計上,國民黨中央的實權機關為中常會

此外,根據《中國國民黨中央常務委員會議議事規則》規定,中常會每周固定開會一次,決議以實際出席人過半行之,表決則由舉手方式行之,必要時得以起立或無記名投票代之。即是說,中常會在制度設計上,並非由一人或少數人決定,而係多數決,具有合議制的設計意味

  另一方面,由全代會(黨代表)-中央委員會(中央委員)-中常會(中常委)構成的權力系統,可以溯源自國民黨在20年代向蘇聯取經的歷史背景,因此具備列寧式政黨的特徵,即金字塔式的授權,由基層黨員所直接產生的黨代表,選舉出中央委員,進而在這些中央委員中選出中常委。而整個黨組織的日常運行,就由金字塔頂端的中常會所負責。如果以現代的政府體制來比喻的話,國民黨內這套權力系統更接近於內閣制的運行方式

三、現行問題:一個政黨,兩套權力系統

承如前述,雖然就全代會、中央委員會和中常會的設計來看,實權機關為中常會,其運作為合議制,制度設計上接近內閣制。不過與此同時,根據黨章17條規定,國民黨又設置一位由全體黨員直選產生的黨主席,其有權綜理黨務、任命黨務主管,為全代會、中央委員會及中常會的主席。也就是說,在原有的全代會-中央委員會-中常會的權力系統外,另外設置出黨主席這一在政府體制上接近總統制設計的權力系統使得國民黨的權力運作,在設計上呈現雙軌制

更甚者,全代會-中央委員會-中常會(簡稱「三會」)這套權力系統,由於黨主席的關係而名存實亡,因此黨中央權力系統雖然名義上為雙軌,但實際上更接近於黨主席單軌。此即由於,黨主席係經全體黨員直選產生,其正當性並非是黨代表、中央委員和中常委可以比擬,因為前者人數多達2000人,一年僅開一次會;後兩者人數亦不少,且不具直接民意基礎。此外,在職權部分,黨主席不僅是「三會」之主席,其綜理黨務之職權,亦基本能包含所有黨章賦予中央委員會和中常會的所有職權。也就是說,黨主席的存在,使得三會」的存在,尤其是中常會,失去意義

如果說,國民黨的權力運行系統因黨主席存在,而從內閣制設計轉而呈現近似於總統制的單軌運行方式,那麼這就只是制度選擇的問題,並無不妥。然而實際上,國民黨的權力運行卻並非取消原有中常會­-內閣制的設計,而是在此基礎之上,加上黨主席-總統制的權力運行系統,最終導致國民黨的權力運行系統,其實既非雙軌亦非單軌,而是一種混軌制。而這套混軌制並無法結合內閣制和總統制之優點,反而會集兩者之缺點

首先,本文雖然以總統制來比喻國民黨的黨主席權力系統,然而就權力分立制衡的角度,也就是總統的行政權需有國會的立法權監督來看,中常會並無法像國會般扮演監督黨主席的角色,因為就黨章設計來看,中常會並非是監督者,而更近於內閣制的決策及執行者,僅是由於黨主席的存在,和黨主席在制度上的優勢,因此使得中常會在實質上喪失其決策與執行功能。

也就是說,由於中常會在制度設計上接近於內閣制,因此並無監督功能,而其決策、執行功能又由黨主席取代,因此最後中常會就成為目前所看到,既無監督、也無決策,行禮如儀、定位不彰的組織

而由於金字塔頂端的中常會失去功能,這當然也大幅降低中層的中央委員和下層的黨代表,特別是前者的制度價值;另一方面,由於中常會無法發揮國會的監督功能,這也使得黨主席就成為沒有國會監督的總統,更甚者,這位總統(黨主席)還兼任國會(中常會)的議長(主席)、能任命國會議員(指定中常委),造成國民黨主席具有極大的制度優勢,使國民黨呈現黨主席獨任制的運作。

四、問題從何而來:歷史遺緒

從前所述,不難理解國民黨現行權力運行系統的矛盾之處。那更進一步的問題就是,為什麼這個歷經百年發展的老黨,會出現這樣明顯的制度矛盾?事實上,任何制度的產生和設計都有其時空背景,不會是憑空而來。

從歷史來看,在遷台之後,國民黨在相當長的一段時間內都沒有黨主席一職,而係由蔣介石擔任黨的總裁。直到蔣介石過世後,才在1975年第十屆中央委員會臨時全體會議中,設立主持黨務的中央委員會主席,由蔣經國擔任。並在1976年的十一全中,設立兼任全代會、中央委員會、中常會主席的黨主席一職,以「推選」的方式,選出蔣經國作為黨主席。而直至經國先生去世後,李登輝於1988年十三全中繼任黨主席,黨內此時已出現選舉主席的呼聲。因此到了1993年的十四全,全代會就修改黨章,明定黨主席由黨代表投票產生。之後,由於國民黨在2000年失去政權,因此十五全就因應變化,修改黨章,確立現今黨主席由全體黨員直選的制度。

從總裁到黨主席,雖然名稱不同,但卻是一脈相承的權力系統,也就是以總統制的方式,疊床架屋地取代國民黨在20年代列寧式政黨的設計。在兩蔣時代,這套系統並未失靈,因為當時處於威權體制,總裁跟黨主席身兼總統,就國民黨而言,權力中心在於政府。不過隨著威權體制開始轉型,我們也可以看到,在李登輝的時代,雖仍具總統職位,不過權勢並不若於兩蔣,因此必須藉由選舉黨主席來鞏固自身在黨內的權威,最後在連戰時代,由於失去政權,無法在身兼總統,因此更是改制成黨員直選制度,藉此在黨內獲得權威。

也就是說,從終生制到黨代表直選,再到黨員直選,不僅與外部因素,即威權體制轉型有關;另一方面,亦因此與黨內權力中心轉移有所關連。也就是說,當黨主席不再能藉由外部職位來鞏固在黨內的權威時,就必須重新尋求方法,在黨內獲得足夠的權威。雖然就歷史脈絡來說,國民黨黨主席制的發展有其脈絡,不過當黨主席成為黨內權力中心的同時,卻並未取消原有「三會」的制度,並且更透過黨員直選黨主席,強化黨主席的權威,形成前述所稱,混軌制的問題。

總地來說,國民黨最早的權力運行系統是近似於內閣制的中常會-中央委員會-全代會。遷台之後,總裁-黨主席制成形,於是轉為雙軌制。不過由於威權體制,因此國民黨的權力中心在於政府,因此沒有出現太大問題。然而當威權體制轉型,國民黨失去執政後,黨內的權力中心回到黨中央,因此就使得過去制度設計不良的問題浮上檯面

五、如何改善:

誠如前述,現行國民黨中央的權力運行系統是混軌制,也就是中常會(內閣制)與黨主席(總統制)並存,然而前者因後者失去作用,後者亦因前者而無法完善運行,因此自然必須要探討改善之道。而如果說,問題在於同時存有兩套權力系統,那取消其中一種,自然就會解決方案之一。

從此來看,就不難理解,此次引發的中央委員存廢問題,背後其實就隱含前述的思考脈絡。不過就如同本文所探討,中央委員只是黨制度矛盾的其中一個環節,光只是取消中央委員並不能徹底解決當前的問題。在此認識之下,進一步的問題就會是制度選擇。到底是兩蔣時期奠定的黨主席獨任制,還是孫文時期奠定的中常會合議制,對當前的國民黨來說會是更好的制度選擇?

筆者在過去的文章中曾經指出,由於威權轉型,國民黨主席不再像過往般享有難以挑戰的權威,因此在實際上必須更仰賴於黨內其他政治組成的合作,例如黨籍立委和黨地方人士。然而與此同時,黨內制度卻未同時修正,反而強化黨主席在制度上的優勢,例如身兼中常會主席、綜理黨務、任命黨務主管、指定中常委、提名中央委員等等權力,最終造成國民黨呈現黨主席獨任制的權力運作,使得黨團和黨地方成為下屬而非夥伴,自然形成衝突因子。也就是說,制度賦予黨主席自身權威所無法駕馭的權限,並且是國民黨內鬥反覆發生的主因。因此可以很明顯發現,當黨主席具有相當外部選舉能力和意願時,國民黨就較不易發生內鬥。然而當黨主席不具外部選舉能力和意願時,國民黨就相當容易發生內鬥。即使是黨主席身兼總統,但無法再競選時亦是如此。

結合前文來看,採行黨主席獨任制的弊端就在於,若黨主席沒有足夠的權威去駕馭制度賦予的權限,就相當容易與黨內其他政治組成發生衝突。並且,由於黨主席集權於一身,因此自然也會造成中常會喪失其功能,且在制度上難以監督黨主席的行政權。更甚者,由於黨主席獨任制是贏者全拿的權力運行系統,因此自然會使得不少有意爭取大位的人在檯面下風起雲湧,圖謀在黨主席政治上受挫時伺機而動,造成國民黨在許多時候,即使面臨大敵,卻無法團結起來,只顧黨內的政治盤算。而從另一個角度來看,即使將當前的混軌制徹底轉型為總統(黨主席)制,把中常會設計為監督黨主席的立法機關。但這仍無法解決贏者全拿的問題,更可能使得中常會淪為黨內反對黨主席的舞台,助長國民黨的制度性內鬥。所以從此來看,筆者並不支持黨主席獨任制

雖然黨主席獨任制,或是總統制類型的權力運行系統有上述種種缺點,不過這並不意味必須貿然改為中常會合議制,或是內閣制類型的權力運行系統。要徹底解決國民黨當前的制度性問題,除了權力運行架構外,也必須有良好、完整的配套制度。進一步言,要轉為中常會合議制,首先就必須處理黨主席的角色問題。因為黨主席乃全體黨員直選而成,因此其自然具有高於黨內其他人的權威。

所以說,在制度設計上,若要推行合議制,就自然要賦予其他中常委一定程度制衡黨主席的權限,以及減少現有黨主席在議事制度上優勢。具體來說,如果要讓中常委成為具有實權的角色,第一步就必然是減少現有人數(39),因為人數越多,中常委的權力就會被各自稀釋,且中常會議事也無效率,無法真正發揮功效,讓大權落於黨主席之手;其次在議事規則也必須做出修改,不能如同過去般用舉手或是鼓掌來通過決議,提高反對的成本。而應採取原則共識決,例外絕對多數決的方式,如此才能真正落實合議制;最後在中常委組成,也必須納入地方菁英和黨團,給予其制度化的當然地位,以及調整選舉辦法,達成多元化的中常委結構。而非如同現在,選出許多因不具外部選舉能力,而無力與黨主席相左的中常委。

另一方面,如果減少中常委人數,這自然也會涉及到中央委員和黨代表的人數,雖然有論者認為中央委員可以廢除,不過筆者認為,或許減少其人數、改變其選舉方法,以及增加其功能,會是更為妥洽的方式。因為中央委員的存在並非是黨內問題的根源,其存在亦可以發揮其意義,例如納入黨團幹部和地方主委為當然中央委員,藉此強化立委和地方在黨中央的聲音,以及進一步達成中常委結構多元化的目標;在選舉方法上,採取單一選區相對多數決亦可能較當前的複數選區限制連記更為讓中央委員接地氣,藉以黨組織來培育外部選舉人才,而非造成內部選舉人才與外部選舉人才脫軌的情況;最後,除了被選舉為中常委的資格外,也應將選舉中常委的權責交予中央委員,強化中央委員的重要性。

六、結論:

鎮公允來說,此次引起爭議的中央委員選舉,其制度行之有年,且同樣的爭議在過往也屢次發生,因此將問題怪罪到甫上任的吳敦義身上似乎並不恰當。並且,如同吳敦義所說,如果採行複數選區限制連記,即當前中央委員的選舉制度,換票確實是相當自然的行為,這並不會由誰當黨主席就減少、增加。因為從政治學的角度來看,選舉制度會深刻影響選舉行為,任何一種選舉制度都必然有其對應的選舉行為。例如單一選區相對多數決易於發生棄保效應,產生西瓜派的選民,因為選民不願意浪費選票給沒有勝算的參選人,而為避免其討厭的參選人當選,因此會從其支持、或是不討厭的參選人中,選出最可能當選的人。簡言之,在單一選區相對多數決制中,選民會西瓜偎大邊是相當自然的事情,因為制度使然。同理,中央委員選舉也是如此。

此外,批評吳的人在批評的同時,亦沒有提出具體的解決方案,或是簡單將問題歸咎於中央委員本身。事實上,從本文的脈絡,可以很清楚,中央委員的爭議僅是冰山一角,國民黨當前面臨的是相當宏觀的黨制度再造問題。這也不僅止於本文所探討的黨中央權力運行系統,更涉及到黨中央與地方、與黨團的相互關係。雖然吳上任以來,在這兩部分已較洪時代有相當顯卓的進步。不過當前國民黨更需要的是通盤的制度再造,必須從下而上,打通過往中央-地方和中央-黨團的隔閡。也就是說,如果黨中央要進行制度修正,也必須一併修正地方和黨團的部分。

舉例來說,地方黨部主委也如同中央般,存有獨任制和贏者全拿的傾向,如此將會大幅增加地方人士之間的衝突,不利於黨的整體發展。這樣的情況,從此次地方主委直選就可以看出端倪,這也迫使吳敦義必須採取分階直選,暫緩某些地方衝突較劇烈的直選,引來批評。所以說,即使推動地方主委直選是制度設計上的進步,然而亦必須避免過往指派主委時,所不會引發的問題,即引發地方內戰。因此推動地方合議制,避免主委選舉造成贏者全拿,輸者全輸的情況,或許就會是可行的改革方向

總結來說,國民黨目前許多問題都並非是一人一時一地的表面問題,而屬於過往歷史遺留下的制度性問題。因此若國民黨想要重返執政,就必須推動「制度再造」,將黨內制度做一通盤性的改革不能像過去般,遇有爭議才進行特定改革,進而讓這些改革與未改革到的舊有制度存有結構上的矛盾。也就是說,特定爭議引起特定改革,然而特定改革雖然解決特定問題,但卻又製造出新的問題。此外,由於通盤性的制度再造,事關重大,必然將改變許多既有的政治生態,所以並不能貿然推動,而必須尋求一定共識。如此一來,或許召開前所未有的「黨是會議」,給予黨內各方發表意見的管道,來推動國民黨的制度再造,就會是值得參考的選擇方案之一。並且,這同時也符合當前黨中央的革新.團結.重返執政的口號和形象。

*作者為數台大政研所碩士

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