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觀點投書:對高鐵的質疑不在錢坑,而在於政府被迫出資!

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/7/6
© 由 風傳媒 提供

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前瞻計畫的鐵道建設飽受各界批評,交通部長賀陳旦投書再次強調前瞻計畫的軌道建設不是錢坑,並舉高鐵為例,十年前剛開始被罵錢坑,到現在成為台灣西部交通的脊椎骨幹,沒有人再質疑高鐵的意義。

但是賀陳部長引喻失義,高鐵之興建背景在於國內航空與鐵、公路運輸已陷瓶頸,無人質疑高鐵之必要性與建設經費過鉅,當時參與投標的中華高鐵董事長劉泰英更質疑對手建設經費過低。高鐵真正為人詬病之處,絕非其為錢坑,而在於原來台灣高鐵得標時標榜「政府零出資」,但到最後,政府不僅成為最大股東(政府、公營事業與政府控制的財團法人直接間接投資超過400億,持股超過37%),還連帶保證高達2800債務,讓BOT精神崩壞。

在此有必要回顧高鐵興建過程,以正視聽。

一、對高鐵的質疑,絕非錢坑,而是建設經費過於樂觀低估!

高鐵是台灣第一個BOT案,1997年9月,亞洲金融風暴尚未發生,台灣高鐵聯盟由殷琪等五大原始股東(大陸工程、太平洋電線電纜、東元電機、長榮海運以及富邦產物等)提出一套自認為充滿創意的財務規劃,一切前提假設市場會一直往上走,土地、周邊利益會隨之提升,因此提出底標「負壹仟零伍拾柒億」,不僅政府零出資,並可收回饋金1057億。台灣高鐵「政府零出資」方案因而擊敗劉泰英的中華高鐵而得標。總建設經費為4423億元。其中政府雖在高鐵計畫形成之初出資1057億元,但依台灣高鐵公司之說法,政府此部份出資是與高鐵的共享利益,待高鐵通車後三十年內,將每年以10%稅前營運收益分攤歸還政府已出資的1057億元。其餘費用則由民間籌資,高鐵在財務上可完全不需政府幫忙。

高鐵的零出資計畫在得標後,隨即幻滅。1997年11月,臺灣高鐵不僅無法從民間募得資金,甚至連銀行團也不願貸款,因此臺灣高鐵即以籌資困難為由,向經建會提出2800億元的融資要求。當時執政的國民黨政府考量其原始股東均為台灣知名企業,加上高鐵為台灣重大交通建設,並考量當時亞洲面臨金融風暴,經濟環境不佳影響各界投資意願,1999年底接受其融資要求,並協調四大基金間(郵政儲金、公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金等)接貸款二十五家銀行。而當時台灣高鐵公司、銀行團以及政府三方也達成高鐵自有資金必須維持20%以上之約定。

二、對高鐵最大質疑在於民進黨執後,大量注資高鐵,破壞BOT精神

民進黨執政後,台灣高鐵的多數股東成為陳水扁總統的國策顧問,此項BOT案的政商關係變調,陳水扁政府並未極監督臺灣高鐵之履約義務,反以各種方式挹注高鐵資金,引發各界高度質疑。

(一)2000年台糖與行政院開發基金投入80億

2000年5月,台糖入股台灣高鐵50億元,成為高鐵公司最大股東。隔2001年6月,高鐵公司亦爭取到行政院開發基金投資30億元。至此,台灣高鐵公司的資金來源,在股東出資部分共籌得499.9億元(原始股東419.9億元、台糖50億元以及行政院開發基金30億元);而在融資部分有3083億元(政府中長期資金支應2800億元,銀行自有資金支應283)億元;另外有28億元的興建期利息收入。總計高鐵當時總資金為3610.9億元,政府保證連貸以及投資部分2880億元所佔的比例高達80%,而原始股東出資419.9億元僅佔12%,遠不足其於1999年底所約定的20%。

(二)2002年,8家公股銀行及中央信託局認購173億元特別股

為限制政府枉顧風險控管而繼續溢注高鐵,2002年6月14日立法院在審查國營事業預算時,朝野就是否繼續投資高鐵進行對決。院會在國、親兩黨主導下表決通過兩項決議:包括:國營事業不得再投資高鐵,以及要求高鐵公佈發包明細。另有三項提案則因部分在野黨立委倒戈而被封殺。被封殺的提案包括:一、政府因從事擔保、保證或訂定契約可能造成未來會計年度支出,須經立法院審議通過始得辦理;二、超過三百億元的BOT案必須專案立法;三、台高與歐高之仲裁損失必須由官股投資前的原始股東負擔。另有多項與台灣高鐵相關的決議,在未經表決下通過,包括:一、台糖不得再投資高鐵;二、行政院開發基金不得再投資高鐵;三、台糖應依股權比例,取得台灣高鐵至少六分之一(現有十二席之二席)的董事席次,現有三席監事席次,由台糖董事長及開發基金副主委代表取得二席;四、台灣高鐵若營運失敗,政府依據合約不得不買回時,原始得標之股東,或其任何一家股東所轉投資的事業,不得再參與未來任何有關高鐵沿線土地開發、沿線通訊等工程設施。

不過民進黨政府對於立法院決議毫不放在眼裡,遂在「投資」與「出資」上大玩文字遊戲。2002年9月,高鐵打出5%高股息為誘因,招募特別股,在政府主導下,8家公股銀行及中央信託局認購共173億元。對此,監察院調查報告曾指出:財政部修正「商業銀行投資有價證券之種類及限額規定」,增訂商業銀行得投資「固定收益特別股」,各公營及公私合營行庫旋即投資高鐵公司計一百七十三億元,財政部大開方便之門以挹注高鐵公司,招致非議,實有未當;又公營行庫為拖延立法院監督之時間,將上開投資不當認列為短期投資,不僅傷及公營行庫財務表達之正確性,且得以短期拖延補辦預算,財政部因循寬假,為使公營行庫迴避立法院監督、拖延補辦預算程序,以挹注高鐵公司,竟罔顧預算法及一般公認會計準則之規定,坐視各公營行庫以「短期投資」科目認列,確有違失。而財政部坐視公營銀行或公民合營銀行既為高鐵之債權人又成為其重要股東,負擔高鐵成敗之雙重風險至為不當。

(三)2005年,航發基金與中技社認購75億特別股

2005年9月,台灣高鐵以工程進度延誤為由,宣布延後通車一年。由於高鐵曾簽署三方合約,一旦台灣高鐵未依約募集資金,銀行團即可啟動強制收買機制,要求政府依三方合約規定買回高鐵。而根據合約,高鐵在94年9月必須完成75億元特別股募集,惟由於原始股東無力募集,再度求助於政府。行政院院長謝長廷表示:「政府不一定要買下高鐵,但可以成為最大股東。」在行政院主導下,中華航空發展基金會與中國技術服務社分別出資45億與30億投入高鐵。公營事業與法人一再增資,致使政府對高鐵持股高達30%,成為最大股東,不但違反獎參與促參條例,也不符高鐵BOT精神。

就中鋼投資高鐵一事,監察院調查報告指出:「林文淵以公股代表身分出任中鋼公司董事長,任內不但同時兼任高鐵公司董事(年支酬勞約一百餘萬元),並對高鐵公司展延通車、更換機電系統負擔鉅額賠償等不利消息及其他董事反對意見置若罔聞,三次主導投資高鐵公司特別股,總金額高達五十七億元,立場偏失,有虧公股代表之職守,中鋼公司於九十七年度認列投資損失四十七億餘元,嚴重損害公股權益,主管機關(先後為經濟部及財政部)事前既未能查明防處,率予核准,事後又無法追蹤督辦,任令損失擴大,核有怠失。惟林文淵因非屬公務員懲戒法之公務員(見司法院大法官釋字第三○五號解釋),並非本院職權行使之對象,其涉有背信及圖利罪嫌部分,監察院將函請法務部移送該管司法機關偵辦之。」另外就中技社投資高鐵乙事,監察院調查發現:「中技社原董事長黃輝珍因不同意投資高鐵公司特別股三十億元案而辭職,該投資案係屬重要事項之討論,應於會議前十日,將議程通知全體董事,並報經濟部,該部得派員列席。惟查該投資案以臨時動議提出,程序顯然未符規定。且該社出售報酬率達22.27%之中鼎公司股票予外資(摩根士丹利亞洲直接投資部MSPEA),持股比例從35%驟降為10%,致喪失中鼎公司之控制權,將國內最重要之工業工程公司拱手讓與外商,對國內工程產業之影響十分深遠,反而轉投資高鐵公司投資特別股息4.75%之高鐵公司,決策並非以該財團法人本身之利益為考量顯非合理。該投資案既不合原捐助目的及章程規定,且程序上亦有重大瑕疵,經濟部皆恝置不理,因循寬假,並率予備查,審查徒具形式,自有違失。」

(四)迴避立法院監督與獎參促參條例限制

當時行政院長謝長廷在增資後召開「高鐵應變小組」會議,將原本再增加三席官股董事主導高鐵董事會的構想,改為增設二席官股董事,另一席董由高鐵公司及交通部協商產生,規避了高鐵由政府主導的局面。表面上看,高鐵仍維持BOT案,實質上卻是由政府主控的準國營事業。換言之,高鐵BOT案屬性已不復存在。行政院透過法人出資,既迴避了立法院監督,也規避了促參與獎參條例國營事業投資高鐵之上限。

20161110-駐日代表謝長廷10日於立院外交國防委員會備詢。(顏麟宇攝) © 由 風傳媒 提供 20161110-駐日代表謝長廷10日於立院外交國防委員會備詢。(顏麟宇攝)
作者強調,高鐵的問題在於民進黨政府出錢卻不願主導,壓低官股代表,讓台灣高鐵可以迴避立院監督,以及獎參與促參條例對於政府出資上限的法令限制。(資料照,顏麟宇攝)

三、2009年監察院提出糾正與彈劾

2009年7月14日,監察委員監察委員李復甸、余騰芳、馬秀如、葉耀鵬調查政府違法不當直接間接投資高鐵,對行政院及所屬提出糾正。調查報告清楚指出:「一、政府或公營事業機構直接投資占高鐵13.77%;二、政府或公營事業機構間接投資部分,或政府可全般控制者占高鐵23.66%;三、聯貸銀行團監督機制破壞殆盡:政府為了高鐵公司專案融資,提供中長期資金(郵政儲金、公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金等)二千八百億元鉅額資金來源,復積極介入簽訂三方契約書,形同融資保證,等同變相「出資」,致使聯貸銀行團監督機制破壞殆盡;四、社會屢有「政府出資興建,財團坐享其成」之訾議:行政院對高鐵公司於高鐵興建期間,發生籌資困難或財務缺口,非但未要求原始股東履行上開競標時之承諾,反而准予所屬公營事業機構、或實質上受其控制之公私合營公司或政府捐助財團法人不斷將資金投入該公司,反觀該公司原始發起人各別出資狀況則背離上開競標時之承諾(51%)及計畫。」合計高鐵五大原始股東承包高鐵相關工程共達833億,但卻僅出資295億,而政府竟直接間接出資達394億。監察院因此認定:「政院及所屬認事用法,嚴重悖離BOT基本精神,殊屬不當。違法直接、間接投資高鐵公司,侵害社會或投資人權益,自難辭施政不當之咎,爰依法糾正。」而林文淵因非屬公務員懲戒法之公務員,非監察院職權行使之對象,故由監察院將函請法務部移送該管司法機關偵辦之其涉有背信及圖利罪嫌部分。此外,監察院也另案彈劾交通部前部長林陵三。理由在於林陵三兼任航發會董事長時,明知航發會以協助航空事業為目的,投資高鐵有違章程規定,且卻配合行政院指示,違背監督權責與董事職務,指示所屬配合執行,「曲承上意、恣意違法」,投資高鐵四十五億元,導致航發會重大傷害。2010年,司法院公務員懲戒委員會認為林陵三違法失職明確,決議撤職並停止任用一年。

四、軌道錯誤類比高鐵,只會更增民眾擔憂

回顧高鐵過往的經驗與教訓,興建經費不僅沒在一開始被質疑為錢坑,反而被認為過度樂觀,預算太低。高鐵真正的問題在於民進黨政府執政後,政商關係變調,政府透過修改法令與捐助章程的方式,繞道由國營事業與政府捐助的財團法人注資,且出錢卻不願主導,刻意壓低官股代表人數,讓台灣高鐵可以迴避立法院的監督,以及獎參與促參條例對於政府出資上限的法令限制。最後,政府從原來零出資的角色,變成最大股東與主要債務擔保者,甚至高鐵營運一旦出現危機,還必須承擔後續的善後重責。這雖然是台灣第一個BOT,但也是一個完全失敗的BOT。

政府從0出資,並可以拿到1057億回饋金的標案中,變成出資超過400億,還連帶保證高達2800債務,這是高鐵給我們的真正教訓。高鐵興建的背景是國內空陸運量頻臨瓶頸,高鐵通車後乘客人數眾多,可以預期,但財務壓力仍舊沉重。相較之下,輕軌建設乘客人數難料,政府未來的財務壓力勢必難以樂觀。

賀陳部長可能貴人忘事,將高鐵的經驗與前瞻計畫軌道建設相類比,不僅無法化解大家對前瞻軌道建設的疑慮,反而更讓人擔心這些軌道建設是否會成為高鐵第二,讓政府承擔比原來計畫中更承重的財務重擔。今天中央計畫出資4200億,誰又能預料未來會變成哪個天文數字?

*作者為國家政策研究基金會高級助理研究員

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