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觀點投書:從外交部《開羅宣言》撤帖之爭議 看「台灣主權未定」論

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/7/21
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在國內,似乎每隔一段時間,關於中華民國的國際法定位就會遭受到挑戰。不過相當有意思的是,雖然都聲稱在談國際法,但駁火這麼長一段時間裡,持正反兩造的意見卻不見有太多實質交集,有淪於各說各話之嫌。也因如此,所以就時常發生一方不予回應另一方之回應,讓問題爭執了這麼多年,卻始終還是在吵相同的問題。

近日,類似的事情又再度浮上媒體報導之中,源自於有學者質疑外交部的〈台灣的國際法地位說帖〉,以及裡頭開羅宣言是條約的論述。更有趣的是,早在2014年,外交部就曾對開羅宣言是條約進行澄清說明。然而時隔三年,就如同前段鋪陳,卻又遭受質疑。那這些質疑真有道理嗎?台灣在國際法上的地位真是未定嗎?本文便將針對「台灣主權未定論」的幾個重要主張進行釐義。

一、為什麼要去吵《開羅宣言》是否是條約?

《開羅宣言》之所以會被各方所爭議,最主要的原因,其實就在於其涉及到二戰盟軍對於台澎主權之處理。這份在1943年12月1日,分別於中美英三國首都同時公布的文書中,關於中國部分,就提到「在使日本所竊取於中國之領土,例如東北四省、臺灣、澎湖群島等,歸還中華民國,其他日本以武力或貪慾所攫取之土地,亦務將日本驅逐出境」。

也就是說,根據《開羅宣言》,美英同意將日本自《馬關條約》所取得的台澎主權歸還與中華民國。因此,如果《開羅宣言》是條約,那自然會減損「台灣主權未定論」的可信度。

二、《開羅宣言》是條約嗎?

持「台灣主權未定論」的論者,通常會認為,《開羅宣言》只是宣示文件,不是條約,並不具有法律拘束力,因此自然不會讓台澎的主權落在中華民國身上。不過事實上,根據條約的主要國際法規範—《維也納條約法公約》第2條,其中就明文規定:「稱條約者,謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內」。也就是說,締結名稱為何,並不影響其是否為條約。外交部對此也引西方國家最流行之國際法教本,前國際法院院長詹寧斯改寫的《奧本海國際法》第一卷第九版,說明「一項未經簽署和草簽之文件,如新聞公報,也可以構成一項國際協定」。

而從《開羅宣言》的實踐來看,事實上,除了將台澎歸還給中華民國外。其他《開羅宣言》的主要內容,諸如中美英三國堅持對日作戰至其無條件投降、日本歸還第一次世界大戰以來在太平洋所占之一切島嶼、朝鮮獨立,都被《開羅宣言》的三位當事國所忠實履行。所以說,從當事國的履行程度來看,便很難說《開羅宣言》只是一紙宣示文件。並且,由中美英蘇最高領導人於1945年簽名並聯合發表《波茨坦宣言》,亦表示「開羅宣言之條件必將實施,而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內」。從此來看,就實在難以想像,如果《開羅宣言》只是一紙宣示文件,那為何當事國的最高領導人會再而三重申,涉及如此明確處理主權爭端的條款。

此外,在國際法上,要檢視某一文件是否屬於條約,除了簽署人地位、簽署內容外,更重要的是國家自身行為。也就是說,檢視該國是否有把這項文書視為條約。從這個角度來看,美國國務院在1969年時所出版的《美國1776-1949條約及國際協定彙編》(Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949)第3冊,就將《開羅宣言》收錄其中。也就是說,連美國國務院都把《開羅宣言》當作條約。

總地來說,由於《開羅宣言》為經中美英三國的最高領導人所發表之宣言,條約之判斷與其名稱無關、其內容受到三國所忠實履行,其文件被當事國外交部門所收錄,自然就不同如有論者所言,並非條約。 

二戰時被轟炸過的台灣總督府。(wikipedia/C.C BY-SA 3.0) © 由 風傳媒 提供 二戰時被轟炸過的台灣總督府。(wikipedia/C.C BY-SA 3.0)
作者認為,從《開羅宣言》除了將台澎歸還給中華民國外,其他內容諸如中美英三國堅持對日作戰等也都被忠實履行。所以從履行程度來看,很難說《開羅宣言》只是一紙宣示文件。圖為二戰時被轟炸過的台灣總督府。(資料照,wikipedia/C.C BY-SA 3.0)   

三、僅憑《開羅宣言》,能確立台澎歸屬中華民國嗎?

雖然《開羅宣言》為各方爭執之地,但實際上,《開羅宣言》並無法確立台澎主權歸屬中華民國。因為根據《維也納條約法公約》第34條,條約必須經第三國同意,才能對該國有拘束力。所以說,由於當時台澎歸屬日本,日本並無參與《開羅宣言》,因為決定台澎歸屬中華民國的《開羅宣言》對日本來說,並無國際法拘束力。

不過由於日本在同年隨後的《天皇詔書》和《降伏文書》中,同意《波茨坦宣言》。因此《波茨坦宣言》中所謂《開羅宣言》之條件必將實施的效力,依據《維也納條約法公約》第35條,經第三國日本以書面明示接受後,自然對日本產生國際法效力。也就是說,雖然僅憑《開羅宣言》無法確立日本有義務將台澎歸還給中華民國,但由於《降伏文書》同意《波茨坦宣言》,《波茨坦宣言》中包含《開羅宣言》,因此日本就有國際法義務要將台澎歸還給中華民國。

四、《中日和約》沒有明確規定臺澎歸屬?

雖然《降伏文書》、《波茨坦宣言》和《開羅宣言》確立日本有歸還台澎給中華民國的義務,但並不當然表示台澎已經係屬中華民國。礙於內戰與國際情勢等因素,日本正式確立將台澎主權,毫無疑義地歸還予中華民國,事實上則要等到1952年4月28日的《中日和約》。

不過,其實早在1951年9月,在《舊金山和約》第2條中,日本就已表示放棄對台澎等島嶼的權利。不過由於條約無法拘束非條約當事國,因此在中華民國與日本之間,就台澎島嶼權利的問題。就必須待至1952年4月締結的《中日和約》才能加以解決。而若單就《中日和約》第2條來看,其條文僅能確認日本在1951年9月的《舊金山和約》時,就「已經放棄」(has renounced)台澎,並未直接宣示台澎由誰取得。因此有論者便以此為依據,發展出所謂「台灣主權未定論」,認為中華民國並未取得台澎。

不過事實上,除了第2條,《中日和約》中還有其他涉及台澎的條文。其第4條就表示,1941年12月9日以前與中國所締結的一切條約歸於無效。從此來看,日本於1895年取得台澎的《馬關條約》也在此列。而如果《馬關條約》無效,那日本就無法自清朝處取得台澎,如此一來,繼承清朝的中華民國就自然領有台澎;此外,《中日和約》第10條則規定,台澎居民應被認為中華民國國民;條約附屬的照會第一號亦表示,本合約適用於中華民國所控制的領土。也就是說,綜合《中日和約》的各條文來看,筆者認為台澎自然歸於中華民國。

當然,筆者也必須承認,雖然綜合《中日和約》各條文,可以得出台澎主權歸屬中華民國之結論。不過若《中日和約》或《舊金山和約》中有明文指出日本將台澎歸還於中華民國,則根本就不會有任何「台灣主權未定論」的理論空間。因此不能武斷地說「台灣主權未定論」係毫無根據,而必須對「台灣主權未定論」進行有理據的辯駁

五、台澎主權真是「未定」嗎?

與其老生常談,糾結在中華民國是否領有台澎。筆者在此就試圖從反面來探討,以國際法的角度來檢視「台灣主權未定論」的論點。

首先,如果中華民國不領有台澎,我們第一個必須思考的是,誰領有台澎?中國在1895年前領有台澎、日本在1895年後領有台澎,而日本在1952年4月28號《舊金山和約》生效後,不再領有台澎,基本為各方所共識,較無爭執。所以問題就來了,在1952年後,到底是誰領有台澎呢?持「台灣主權未定論」的論者,大致會主張中華民國僅係代管台澎,並未領有台澎,或主張台澎為聯合國託管地、或主張台澎歸於美國、或主張台澎主權現在仍未定,嗣後待台澎人民自決而定。

而針對陸地的國際法定位,大致有以下幾種種類:國家領土、無主地、託管地、非自治領土。後兩者,即託管地和非自治領土,必須由聯合國所認定,並非可以任意主張,而台澎並不在此認定之列,因此就不可能是託管地或非自治領土,並且也不能據此享有所謂的「民族自決權」,因為就聯合國規範來看,民族自決基本僅限於託管地和非自治領土。所以說,從此來看,台澎在國際法之地位上,非無主地即國家領土,其他之地位主張,皆難謂具有國際法意義或為國際法共識,而多為一家之言。

六、為什麼「台灣主權未定論」要主張台澎主權「未定」?

從前述對於陸地之國際法地位的探討,可以理解,「台灣主權未定論」所謂的「未定」,事實上是不具國際法意義的。那為什麼「台灣主權未定論」要特別創設一個新的名詞「未定」,而不使用具國際法意義的陸地種類呢?其中一個主要原因就在於,扣除掉聯合國明列的託管地和非自治領土,國家領土和無主地並不存有主權未定的論述空間。也就是說,「台灣主權未定論」之所以創設所謂的「未定」一詞,就是為了避免以國際法來討論台澎歸屬。筆者並不否認「台灣主權未定論」是一套自成一格的理論,但筆者認為「台灣主權未定論」無法經得起國際法檢驗。

201704010-太陽花學運佔領行政院案10日宣判,涉案人至北院聽判後於院外召開記者會,蔡丁貴至現場聆聽。(顏麟宇攝) © 由 風傳媒 提供 201704010-太陽花學運佔領行政院案10日宣判,涉案人至北院聽判後於院外召開記者會,蔡丁貴至現場聆聽。(顏麟宇攝)
作者不否認「台灣主權未定論」是自成一格的理論,但認為「台灣主權未定論」無法經得起國際法檢驗。圖為長期提倡台獨的自由台灣黨主席蔡丁貴。(資料照,顏麟宇攝)

由於國際法上並沒有所謂「未定」的法概念,因此從中文字義來解釋,「未定」一詞則可能有兩種解釋。一種是「已定」,但未來可以改變,所以「未定」的是不是過去、當前,而是未來;另一種則是從未「已定」。那為什麼會說「未定」無法經國際法檢驗呢?首先,如果是當前已定的未來「未定」,那自然必須解釋當前台澎的國際法地位為何?是國家領土還是無主地,如果是無主地,則中華民國是否得以時效占有取得台澎主權?如果是國家領土,則是哪一國的國家領土?若主張從未「已定」,那也必須解釋從過去到現在,台澎在國際法上的地位到底為何?「台灣主權未定論」則可能會說,從過去到現在都是「未定」,中華民國是代管政府,不享有台澎主權;台澎地位由台澎居民在未來決定。不過其實深究起來,這套論述仍然並沒有實質處理台澎的國際法地位。

首先,針對「代管」一詞,其本身也並不具有實質國際法意義,又是繼「未定」外,「台灣主權未定論」自行創設的新名詞。許多「台灣主權未定論」的論者會以軍事占領來解釋代管。不過事實上,軍事占領在國際法上,係指一國對另一國領土之占領,對於無主地,即無主權之地的占領並非是違反國際法的軍事占領。因此又回過頭來,台澎在日本「業已放棄」以前,歸屬日本,殆無疑義。然而在日本「業已放棄」後,若中華民國、日本皆不領有台澎,且依據「台灣主權未定論」亦承認「台澎」尚未獨立建國的觀點。根據國際法對主權的定義,主權為國家行使的權力,沒有國家就沒有主權,中華民國對「台澎」並不構成軍事占領。

此外,「台灣主權未定論」認為由於「台澎」處於「未定」,因此台澎居民在未來有權自決建國。不過實際上,這套論述也是借用聯合國「民族自決權」的概念。那為何「台灣主權未定論」不直接主張台澎居民有「民族自決權」呢?如同前述,在聯合國體系中,僅有託管地和非自治領土有「民族自決權」。由「台灣主權未定論」自行創設,不具國際法意義的「未定」地,並不享有。因此「台灣主權未定論」才要在創設「未定」、「代管」後,再創設一個「台澎居民自決權」。

從上大概可以理解,「台灣主權未定論」為彌補其在國際法上論述的不足,實際上創設、借殼上市了許多專有名詞。這也是為何筆者會在先前說,「台灣主權未定論」確實可以自成一體,因為它自行創設了許多新詞彙。然後由於這些詞彙係自行創設,因此並不具國際法意義,所以「台灣主權未定論」就難以通過國際法檢驗。

結論

本文首先從探討《開羅宣言》是否有國際法效力開始,認為由於《波茨坦宣言》和《降伏文書》,日本有國際法義務要將台澎歸還予中華民國。不過在《舊金山和約》和《中日和約》第2條中,日本並未明確表示將台澎歸還予中華民國。雖然可以從《中日和約》第4條、第10條、照會第一號和其後的國際實踐,得出中華民國領有台澎,不過卻也因此衍生出「台灣主權未定論」。另一方面,「台灣主權未定論」雖然可以自成一體,不過卻是藉由自行創設新的詞彙和概念,經不起國際法檢驗。值得一提的是,由於《開羅宣言》、《波茨坦宣言》和《降伏文書》,日本有義務要將台澎歸還予中華民國,若有論者認為日本並未歸還台澎,那是否就代表日本違反國際法義務?中華民國是否得據此要求日本履行義務呢?

在歷經數次總統大選、政黨輪替之後,即使是民進黨,其一線政治人物也很少再提及公投制憲、公投建國,或以此為目標。事實上,這樣的現象就比各類國際法文章更能帶給「台灣主權未定論」實質傷害,其背後反映的箇中原因相當值得深思。最後,雖然本文通篇在探討國際法,不過事實上,筆者認為國際法並無法脫離國際關係。所以說,關於台澎主權的定位問題,就有許多國際政治的考量因素,並且加上歷史、意識形態等等因素,就使得這個議題更加複雜,各方之間的論爭也難有實質對話。因此在無法期待論爭有結束的可能時,我們不彷先拋開這些論爭,仔細思考,到底是哪套理論,有可行性,可以實踐,並且能為我們帶來最大利益。也就是說,如果一套理論不具可行性、無法實踐,無法為我們帶來和平和穩定,那自然,就不是我們應採用的理論。或許這樣說,太多實用主義、太少理想主義,但很遺憾的是,國際關係的殘酷並不容理想主義的憧憬。

*作者為台大政研所碩士

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