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觀點投書:新南向政策的發展瓶頸

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/11/5
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自新政府上台以來,便積極著手佈局新南向政策,新南向政策發展至今,已有一年多時間,評價好壞參半,但實質上的新南向政策效益,至今卻實在看不到。

新南向政策的創立宗旨,依照行政院官網所示:面對亞太區域經貿整合趨勢,以及台灣整體對外經貿策略考量,提出新南向政策,一改過往單向在東南亞國家成立生產基地為代工廠的政策作法,從多重面向-人才、技術、資金、教育以及文化等層面,擴大全方位發展與東南亞以及紐、澳等國家的關係,從而敦促區域交流發展與合作,同時也打造臺灣經濟發展的新模式,並重新定位我國在亞洲發展的重要角色,創造未來價值。

換言之,白話的來說,新南向的本意,是期望改善台灣的經濟,藉由強化與東南亞國家間的經貿互動,從而轉移與擺脫對中國的經濟依賴,同時培養新的全方位人才,不僅配合環境所趨,提升競爭力,也得以供台灣未來發展所需。

綜觀東南亞與紐澳地區來看,確實,整體東南亞是在亞太中最具發展潛力的區域,不僅具有充沛與較低廉的勞力人口,也具有相對較廣大的消費市場。光是看東南亞國協來說(東南亞國家協會,Association of Southeast Asian Nations,ASEAN)人口就多達6.3億,幾乎約佔全球10%,而光是人口規模,就已經超過歐盟(The European Union,EU)的5億人口,以及北美自由貿易區(North America Free Trade Area,NAFTA)的4.44億人。此外,整個東協內國家林立,種族、宗教、文化多元,經濟發展也非常具潛力,若將東協視為單一國家,其東協國內生產毛額(GDP)將高達2.5兆美元(約80兆元台幣),完全可以躋身全球第六大經濟體。

因此,公平來講,政府想依靠新南向政策,擺脫對陸方的經濟依賴,並非不可行,但在實行上還有很多困難之處。且在執行方向上,還是有所偏差,當所有資源集中在東南亞,這不就陷入一種所有雞蛋都放在同一個籃子的風險嗎?更何況,雖說政府不斷強調新南向政策不是製造與東南亞國家的單向關係,但實質上東南亞國家真的願意與我方建立這種良性互動嗎?

故而,儘管政策出發點可以說是好的,本意也不能說有錯,但是新南向政策在先天發展上卻具有一定的限制。新南向政策最主要限制,歸納大約有下述四個:

一、誘因不足

東南亞國家本身有與其他國家簽有FTA(Free Trade Agreement,自由貿易協定),這些與東南亞國家簽訂FTA的國家,彼此間憑藉FTA可以享有關稅減免,以及極低的貿易壁壘。而我方並未與東南亞多數國家簽屬FTA。因此,在先天條件上,我方與東南亞國家投資貿易,並未享有關稅減免,以及較低的貿易壁壘。故而,東南亞國家對台投資意願程度,以及我方對東南亞國家投資的誘因都不高。導致新南向政策執行至今,卻並未見有較明顯成效,甚有包括印尼、馬來西亞等國家對台投資不增反減。如此足以證明,我方對於東南亞國家的投資誘因十分不足。

二、語言與文化差異

新南向政策推動,主在強化與東南亞在經貿、教育、文化以及科技等方面的交流。其中,以教育與文化層面來說,相信應是最有感的,依照數據顯示,東南亞來台的遊客大幅增加,其中尤以越南、菲律賓、泰國三國遊客最多,漲幅高達8.4%。再者,以大專院校來看,東南亞來台的交換生也大幅增加,同時伴隨的是,台灣學校與東南亞學校簽屬姊妹校契約、廣設及廣增東南亞語系語言課程、送台生前往東南亞進行企業實習與參訪等…。因此,對我方與東南亞來說,種種策略均直接與間接提升彼此文化交流與實質互動。

然看似政策具有極高成效,但實際上仍有極大的障礙與困難之處。東南亞來台觀光遊客,雖有增長,但增長主因除我方本身觀光吸引力外,還因為我方交通部觀光局提供補助優惠方案。換言之,若透過優惠補助方案,或激勵措施等得來的觀光客,雖實質上增加了觀光客人數,但台灣的產值以及觀光所帶來的效益,則會因此而減低,如此將有悖於新南向政策的初衷。

此外,雖我方大專院校積極配合新南向政策,同時為降低少子化對我方之衝擊,提供東南亞學校來台交換生名額、開設大量東南亞語系語言課程、送學生前往東南亞交換以及企業實習等,這些看似成果豐碩,但實質上有很多層面沒有考量。1.以交換生來看,大部分東南亞學生來台最大主流,主在於其想來台學習中文,學習文化。但台生前往東南亞的主要目的,絕大多數卻都是伴隨著觀光目的而前去的,絕非說是抱持要學習當地語言而特別前往東南亞交換的,既使有也是佔比較少數的。

2.再以企業實習以及參訪交流來說,這也是同樣道理,學生實習,主要目的還是在於前往東南亞觀光,除可賺取實習所得,還能同時遊玩,對台生來說當然極為樂意,但實際上台生去當地並非主流希望學習企業的技能、企業的精神或是實質掌握當地企業文化與網絡。從這個角度來看,雖然看似交流熱絡,但實質上交流熱絡的背後,我方正在流失互動交流的主要優勢,同時更錯失培養人才的機會。

三、台商成本考量

配合新南向政策的發展,許多台商大舉進入東南亞市場,但商人做生意優先考量的肯定就是極小化成本,而聘用人的人事費用,便是一筆不小的負擔。因此,從成本考量的角度,老闆當然願意用最低的成本得到最大的效益。換言之,東南亞國家最有競爭力的地方就是其具有充沛低廉的勞動力,與其花費較高的成本任用我方人員,直接聘請當地人才將更為具有優勢,且較合乎成本。

儘管台籍勞工具有較高的技術、能力,甚至與台商沒有語言與文化的隔閡…但是台商在聘用我方人員之前,他往往面臨兩個問題,1.有多少台灣人具有極高意願,同時以生計為前提的前來東南亞與台商一同打拚?2.台籍勞工就算具有極高的英語能力,辦事能力也很強,但又有多少台灣人是同時具有當地語言能力,且能夠完全適應當地的生活環境以及文化的呢?

因此,顯然台商既使具有足夠資金,以及良好的技術,但若缺乏人才的運用,定是無法運作。而台商在當地用人上,除基於成本考量外,台商既使考量到台灣人的刻苦耐勞,且具較高技術與能力,但若需額外培養與訓練台灣人的當地語言能力、文化,其實,還是聘用當地的人,甚至是具備當地語言能力的大陸籍人員才符和台商的需求。而這樣的操作模式下,這項限制導致政策運行再次與政府新南向政策本意相違背,資金技術大量流入東南亞,卻並未增加台灣產能競爭力、也未培育適當人才。

四、陸方關鍵因素

既使陸方不打壓台灣的新南向政策,陸方早在台灣新南向政策落實以前,就已經先行佈局在東南亞的勢力,其一,陸方與東協國家早在2010年就簽有中國東協自由貿易區,整個中國東協自貿區內擁有高達19億人口,GDP更近6萬億美元,貿易總額達4.5萬億美元。在這樣趨勢下,不僅因FTA的簽署讓陸方對東協國家具有極高吸引力,而既使除去FTA的因素在內,陸方的內部市場仍是對東南亞國家具有較高的吸引力。

其二,近年陸方提出的一帶一路戰略開誠布公,統整歐亞大陸經濟區的巨大產能與吸引力,促使東南亞各國對一帶一路的反應極為熱烈,除達成共識地認為一帶一路有助於推動區域經貿整合的新型合作關係,也認為一帶一路能有效促進各國經濟提升與增長。而這也再次顯示,一帶一路不僅讓陸方對於東南亞國家的吸力再次大幅提升,更也同時擴大了陸方對東南亞國家的影響力。

光是前兩項就已經將台灣的新南向政策徹底弱化,陸方卻還有第三個佈局手段,其三,陸方早自中國東協自貿區簽訂前就開始做好人才培育的政策推動。從語言與文化角度下手,設立許多專門能夠多層面了解東南亞各國文化、背景以及語言的學院以及科系,廣泛與大量的培養具有東南亞文化底蘊以及了解東南亞語系能力的人才。且,陸方學校同樣也會送交換生去東南亞國家,但這些學生都是出自這些專門培育人才的學校的學生,不僅先天具有當地國家文化的認知,且前往交換及企業實習的心態,也與台生前往遊玩的心態大相逕庭。因此,相較陸方此種全方位培訓,我方雖同於大專院校開設選修性質的語言課程,但這兩種培育課程所培育出之人才,在未來投入至東南亞當地職場上時,台方將會呈現明顯劣勢。

總結來說,儘管台灣新南向政策出發點是好的,但缺乏宏觀的判斷,一股腦將資金、技術等資源投入東南亞,但卻缺乏相關的配套措施,以及即時的政策修正,不僅將讓政策執行以及我方經濟發展受限,恐也會造成資源的浪費。若我方政府無法即時針對政策限制層面提出相應的配套措施,恐怕新南向政策將成一空洞的口號。

*作者為國立中興大學國際政治研究所博士生

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