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觀點投書:立法院初步修法取消導遊及領隊考試國考地位

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/23
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前言

開宗明義先說明何謂導遊及領隊,所謂導遊是指執行接待或引導來本國觀光之旅客旅遊業務而收取報酬之服務人員。(也就是外國觀光客來台灣旅遊時,受僱於旅行社,負責接待、交通、食宿、導覽各地名勝古蹟,以及其他必要服務之人。)領隊則指執行引導出國觀光旅客團體旅遊業務而收取報酬之服務人員。(也就是旅行社出本國國民赴國外旅遊團體時,隨團同行保管旅客護照及機票、協調機位、巴士、旅館、餐飲,以及確認景點行程,保障團員權益之人;但在國外不同景點,會另有當地國家之導遊來進行導覽。)導遊分為華語導遊與外語導遊(再細分英語、日語、法語、德語等13種);領隊有華語領隊與外語領隊(分為英語、日語、法語等5種)。

在2003年以前,領隊及導遊資格測驗,係由交通部觀光局自行辦理。根據舊發展觀光條例第26條規定:「導遊人員,應經中央觀光主管機關或其委託之有關機關測驗合格,發給執業證書。」舊導遊人員管理規則第2條規定:「導遊人員應經交通部觀光局或其委託之有關機關測驗及訓練合格,取得結訓證書,並受旅行社僱用或受政府機關、團體為舉辦國際性活動而接待國際觀光旅客之臨時招請,請領執業證書後,始得執行導遊業務。」其報名資格為具備一定資格之國內外大專以上學校畢業;測驗內容分為筆試及口試;筆試科目為憲法、本國史地、導遊常識、外國語文。此項測驗原由交通部觀光局辦理,訓練則委託導遊協會及領隊協會辦理。

早期國民黨立委質疑職業主管機關自辦證照考試涉及違憲

1992年7月立法委員林鈺祥等向行政院提出質詢,略以:對於行政院委託青輔會辦理各項專門職業及技術人員考試(如財政部委託之專責報關人員、保險代理人考試等),違反憲法和專門職業及技術人員考試法規定,為維護考試制度之完整性與公平性,要求行政院立即停止專門職業及技術人員考試之委託,日後行政院辦理任何類似考試時,亦應尊重考試權並事先與考試院協商。林委員亦致函考選部王作榮部長,對青輔會接受委託辦理多項專技人員考試,對考試制度破壞甚鉅,希該部多予研究關注。同年10月財政部函請考試院解釋該部委託青輔會辦理專責報關人員、保險代理人等資格測驗,及格者核發資格證書與執業證書,究竟有無違反專技人員考試法規定。考試院則行文考選部就該案研議具復。

考選部先後多次邀集相關機關代表及法政學者研商,財政部及證管會代表對委託青輔會辦理相關資格測驗,有違憲違法之說有所保留,但表示尊重考試院最後之解釋;古登美教授表示從五權分立觀點來看,所有考試皆應由考試院辦理,考試院可增加編制與人力並收回類此考試,或委託行政機關辦理;傅肅良教授認為為因應專技人員範圍擴大,應考資格在大專以上者層次較高,由考試院自行辦理考試為宜,應考資格在高中高職以下者層次較低,可授權職業主管機關辦理;許濱松教授亦認為辦理考試權限,依憲法及增修條文規定應屬考試院職掌,則專技人員考試即應由考試院掌理,這是憲政體制應加以尊重。但蔡志方教授則主張除非公平性有問題,考試院即應收回類此考試自行辦理,如無公平性重大問題,目前由職業主管機關辦理尚不違法。

綜合各方意見,1993年4月考選部將研議結果呈報考試院,其中指出依憲法第86條規定,專門職業及技術人員之執業資格,應由考試院依法考選銓定之,內容明確勿庸置疑;同法施行細則第2條第8款「其他依法規應領證書之專門職業及技術人員」,係概括規定,則各該職業主管機關所訂定之管理辦法或規則,皆應屬此法規範圍,故相關資格之取得,自應由考試院以考試定其資格。因此職業主管機關以資格測驗或其他名稱取代考試,實有規避考試權行使之嫌;爰專責報關人員、保險代理人經紀人公證人之執業資格測驗,應一併納入考試權行使範圍,由考選部依法辦理考試為妥。考試院主簽本案參事朱武獻,簽註意見表示本案涉及之專責報關人員、保險代理人經紀人公證人,符合「依法規」、「應領證書」規定;至於專門職業及技術人員雖尚無明確定義,但一般情形下,要成為專技人員多具備若干條件,包括「該項職業須具備相當專業知識,此等知識並應有正規教育加以培養」、「取得該項專門職業及技術人員執業資格,應以考試方式為之」、「要訂有職業管理法律」、「從業人員應成立專業性學會或公會」等,故從實務上來看,本案所述人員當可列入專門職業及技術人員。因此簽註同意專責報關人員等執業資格測驗,自應一併納入考試權行使範圍,由考選部依法辦理考試。考試院第8屆第132次會議針對本案作成決議:「一、專責報關人員、保險代理人、保險經紀人、保險公證人,依法應屬專門職業及技術人員,均應納入考試權行使範圍。由考選部即與各有關職業主管機關會商於一年內辦理,在未納入考試權行使範圍前,暫由現行職業主管機關根據實際需要辦理資格測試。二、其餘證券商高級業務員等多種人員,交考選部積極研究,逐步納入考試範圍」。

該兩項考試並在1994年首次由考選部收回辦理在案,同時考選機關也積極展開一個大波段的擴大專門職業及技術人員考試種類與範圍的策略行動。經多年協商溝通考選部收回導遊及領隊考試自辦擴大清理過程中,首先是全面整理行政院所屬各部會自行辦理或是委託辦理各種涉及證照資格之考試、測驗、檢定等,初步發現有財政部主管之精算師、核保及理賠人員、證券投資分析人員、證券商高級業務員、證券商業務員、期貨經紀商業務員;行政院勞工委員會主管之技術士、職業訓練師、就業服務專業人員;交通部主管之領隊導遊、航空人員(包括正副駕駛員、飛航機械員、地面機械員、領航員、簽派員、飛航管制員);經濟部主管之中小企業經營輔導專家;教育部主管之高級中等以下學校及幼稚園教師;行政院環境保護暑主管之公民營廢棄物清除處理機構專業人員、空氣污染防制專責人員、毒性化學物質專業技術管理人員、事業或污水下水道系統廢污水處理專責人員、病媒防治業專業人員、公私場所及交通工具排放空氣污染物檢查人員等,以上人員合計共25種。

1997年7月考選部將研處意見報請考試院作政策決定,同年8月21日第9屆第46次院會決議精算人員等人員應否納入專技人員考試案,是否以職業主管機關定有職業管理法律,且明定其執業資格應經考試及格為限乙節,由於事關落實憲法賦予考試院之職掌,因此有必要對專技人員執業資格作一釐清;審查會遂決議由考試院邀集行政院所屬相關部會、學者專家成立專案小組,研訂專技人員執業資格、界定標準及相關法令、技術配套等措施,以作為進一步檢討之依據,並推考試委員洪文湘擔任召集人,考選部負責幕僚作業,向院會提出研究報告。專案小組隨後多次邀集學者專家、職業主管機關、全體考試委員開會研商,研擬專案小組報告,全案並經考試院1998年2月26日第9屆第70次院會決議通過,採「依法規」、「應領證書」、「專門職業及技術人員」3項檢視指標加以檢討,均符合者即應納入專技人員考試由考試院辦理,包括不動產經紀人、就業服務專業人員、導遊人員、領隊人員、航空人員(包括正副駕駛員、飛航機械員、地面機械員、領航員、簽派員、飛航管制員)等5種;其餘精算人員、核保及理賠人員、證券投資分析人員、證券商高級業務員、證券商業務員、期貨商業務員、保險業務員、技術士、兒童福利專業人員、中小企業經營輔導專家、高級電信工程人員及電信工程人員、商業會計記帳人等12種,由考選部續洽職業主管機關研訂(修)職業管理法規建立完善職業管理制度,並由主管機關核發證書後,再予納入專技人員考試考試範圍。

回歸考試權之後迄今辦理情形及面臨問題

考選部遂逐一與擬納入國家考試之相關主管機關溝通協調,其中不動產經紀人由內政部修正不動產經紀業管理條例予以納入,但層次較低之不動產經紀營業員,則回歸中央主管機關辦理訓練後發給證明。導遊及領隊人員則由交通部修正發展觀光條例,修正為應經考試主管機關或其委託之有關機關考試及訓練合格。私立就業服務機構專業人員經與勞工委員會會商研修就業服務法可行性,但勞委會堅持該等人員層次較低,非屬專技人員範疇,最後採法律授權另訂私立就業服務機構許可及管理辦法,將該等人員定位為技術士技能檢定,以規避被納入國家考試。而航空人員部分,考選部派員赴交通部民用航空局聽取簡報後,發現民用航空人員學科、術科檢定種類錯綜複雜,技術難度甚高恐將難以克服,連中央主管機關都採取委託其他機關、團體方式辦理,遂後續不再推動。至於其餘12種職業管理法制尚不健全之類專技人員測驗或檢定等,則協調其研修職業管理法規明確建立證照制度;但多數機關反而逆向操作,將原行政機關委託財團法人辦理之測驗或檢定,改成同業公會委託財團法人辦理,原行政機關發給之測驗合格證書,改為同業公會認可或受委託財團法人自行發給證明,以和職業主管機關在形式上完整切割,如此改變結果離回歸國家考試目標更加遙遠。

其中惟一納入國考範圍的是記帳士考試,而納入的原因不是因為財政部配合修正記帳士法;而是利益團體遊說立法院,前後兩度修改職業法由職業主管機關免經考試直接審查後即發給執業證書,或對現職從業人員免試發給與考試及格人員相同名稱之執業證書,考選部為此也兩度主動提出釋憲聲請,司法院大法官先後作成釋字第453號、第655號解釋,支持商業會計記帳人或記帳士為專門職業,應經考試院依法考選銓定其執業資格;因此職業主管機關係依據大法官會議解釋結果,刪除違憲之條文,記帳士始回歸國家考試權運作。

為配合發展觀光條例2001年11月14日修正,考選部自2004年11月20日首次接辦導遊及領隊人員考試,報考人數為16,309人,其後因為兩岸交流密切、旅遊活動暢旺,報考人數逐年增加,尤其是華語導遊及華語領隊更是明顯,至2012年因為考選部邀集產官學各界研議將導遊人員考試應考資格,提昇至公私立專科以上學校畢業,引發應考人想儘速通過考試之報考熱潮,該年報考人數暴增為118,871人。至2017年,兩岸關係緊張並形成僵局,加上民粹思潮的反中、仇中,陸客來台人數遽減;年金改革又大砍軍公教退休金,造成寒蟬效應,消費因此緊縮,削減出國旅遊費用遂提前反應在市場,造成華語導遊及華語領隊人數太多,執行業務空間不足。此由旅行社少有固定專職導遊及領隊,多是逐案洽請導遊及領隊出團可以窺知一、二。該年導遊及領隊人員考試報考人數,降至最近10年新低,僅37,778人。從考選部2004年接手辦理,至2017年年底為止,共辦理考試14次,報考人數為752,625人(其中導遊人員359,652人、領隊人員392,973人;男性303,108人、女性449,517人),及格人數176,845人(其中導遊人員90,974人、領隊人員85,871人;男性85,091人、女性91,754人)。至2017年5月為止,領取導遊人員執照人數為38,626人(占導遊考試及格人數42.46%),領取領隊人員執照人數為53,412人(占領隊考試及格人數62.2%),前述領照率不高的原因,或許和考試及格人員中有相當比例為外文系、觀光系、餐旅系在學學生,報考本考試是學校畢業資格條件之一,所以並無實際就業意願,也未完成職前訓練,自然無法領取執業證;另一方面,來台陸客人數大幅衰退,亦讓部分旅行業邁入寒冬,連帶華語導遊及華語領隊就業空間緊縮,考試及格者無意接受訓練及領取執業證投入市場。

目前業界反映問題包括部分資深導遊及領隊,工作能力甚強,但是年歲偏高,遲遲無法通過國家考試門檻;華語導遊及華語領隊及格人數太多,缺乏執業空間,甚至無團可帶;反之新南向政策推進,馬來語、印尼語、越南語、泰語等東南亞語系外語導遊,數量嚴重缺乏,應一年舉辦兩次以補市場人力之不足。不過客觀來說,考試就會有不確定因素存在,尤其是國家考試典試權獨立運作,監試制度客觀監督,考選機關應該很難針對年齡偏高的資深導遊及領隊,明確承諾讓他們順利通過考試。尤其是發展觀光條例第32條第4項已明訂「第一項修正施行前已經中央主管機關或其委託之有關機關測驗及訓練合格,取得執業證者,得受旅行業僱用或受政府機關、團體之臨時招請,繼續執行業務。」對舊制時通過測驗及訓練者,准其繼續執行業務在案,已充分保障其工作權,因此並無太大問題。至於特殊外語導遊人員考試,一年舉辦兩次乙節,因專門職業及技術人員考試法第3條規定:「專門職業及技術人員考試,得分高等考試、普通考試二等,每年或間年舉行一次考試。但得視考試類科需要增減或暫停辦理之。」因此視考試類科需要增減辦理,在法制上應無疑慮;但在現實面來看,以2017年為例,馬來語、印尼語、越南語、泰語等外語導遊報考人數分別為17人、60人、167人、145人,第一試筆試成績滿60分,且第二試外語口試亦達60分者始為及格,各類科及格人數分別為6人、25人、29人、26人,在應考者來源有限情形下,即使一年舉辦兩次考試,因母數並未擴大,成效恐怕有限。立法委員提案,改採中央觀光主管機關自辦測驗及訓練,認為如此即可快速錄取所需人力,其前提是「撿到籃裡都是菜」的邏輯,這樣的外語導遊,觀光基本常識及素養不足,只有母語尚可;此和導遊人員管理規則第6條第3項「已領取導遊人員執業證者,經交通部觀光局或其委託之有關機關、團體舉辦第一項所定其他外語(即英語、日語以外之外語)訓練合格,得申請換發導遊人員執業證加註該訓練合格語言別;其自加註之日起二年內,並得執行接待或引導使用該語言之來本國觀光旅客旅遊業務。」之急就章做法,究竟有何差別?倒是及格人數已經爆量之華語導遊及華語領隊,既然法制上允許得視考試類科需要暫停辦理之,則參採部分冷門技師類科兩或三年辦理一次之作法,亦採間年舉辦,實務上應屬可行。

民進黨立委提案修法廢除國考改為訓練取證

2017年4月5日立法委員鄭運鵬、陳素月、蔡培慧等20人,提案修正發展觀光條例第32條,將原第1項「導遊人

員及領隊人員,應經考試主管機關或其委託之有關機關考試及訓練合格。」修正為「導遊人員及領隊人員,應經中央觀光主管機關或其委託之有關機關測驗及訓練合格。」原第5項「第一項施行日期,由行政院會同考試院以命令定之。」刪除。使導遊及領隊取才方式,由考試主管機關修正為交通主管機關,回復2004年以前的選才方式,讓交通主管機關能依據旅遊人口增減變化,適時增補所需之導遊及領隊人才。

提案理由指出近年來,來台旅客已經超過1千萬人次(2016年為1,069萬人次),過去經濟落後之東南亞國家,

近幾年經濟快速成長成為新富國家,來台旅客人數更大幅激增。泰國2016年來台人數195,640人次,較前一年增加57.2%;越南2016年來台人數196,636人次,較前一年增加34.3%;菲律賓2016年來台人數172,475人次,較前一年增加23%;馬來西亞2016年來台人數474,420人次,較前一年增加9.95%;惟一年舉辦一次之專技人員普考導遊人員及領隊人員考試,完全無法應付多變的旅遊人口對外語導遊之需求。尤其是東南亞語系導遊更是明顯不足,2004年至2016年累計相關外語導遊及格人數,泰國語導遊91人,越南語導遊46人,印尼語導遊41人,馬來語導遊16人;若依2016年各國來台旅遊人數相比,旅客與導遊比分別是泰國2,329:1,越南4,275:1,印尼4,603:1,馬來西亞29,651:1,其間人力落差與考用失調相當嚴重。爰台灣並非沒有東南亞語系人才,國內外籍配偶之新住民,只要經過訓練就可取得導遊證照,根本不會缺人;所以修正發展觀光條例第32條,將考試主管機關修正為交通主管機關,回復2004年以前的舊制,讓交通主管機關能依據旅遊人口增減,隨時調整作法以補足所需之導遊及領隊人力。

2017年10月11日立法院交通委員會召開會議,審議發展觀光條例部分條文修正案,鄭運鵬委員之提案:取消考試主管機關辦理導遊人員及領隊人員考試,改為中央觀光主管機關或其委託之有關機關自辦測驗及訓練一案;經交通委員會初審結果照案通過。並明定新制自108年1月1日起施行。以民主進步黨在立法院掌握絕對多數席位前提下,本案未來完成二、三讀程序,應是指日可待且無可逆轉之結局。鄭運鵬委員對媒體表示:本案國內旅遊公會是大力支持的;觀光局局長周永暉也認同此為時代趨勢。考選部長蔡宗珍則對鄭委員表示「沒有意見」,此沒有意見實有兩層涵義,一種為面對強勢立法權不敢說不,只好沒有意見以策安全;另一種則為取消國考定位結果,並 不違反其內心真正本意,甚至可說是樂見其成,所以以沒有意見達到順水推舟的效果。抱持這種棄守心態,自然不會從憲政角度、過去法制變革以及業務轉移經過等觀點,去說服立法委員的支持。簡化來說,主張三權分立的蔡部長,不願意為五權分立的憲政職掌辯護,這才是真正的關鍵原因。本案通過以後,未來很有可能是國家考試(尤其是專門職業及技術人員考試)大崩解的開始;聯帶衝擊到的,則是獨立的考試權還能存續多久?說不定第十二屆考試院就是末代的考試院,而這一切的轉捩點,就從導遊領隊人員的國考棄守開始。

考選機關近期法規鬆綁降低門檻,可惜時不我與基於回應業界的需求:包括東南亞語系外語導遊,應試者多為外籍配偶、新住民第二代或當地華僑,因中文能力有限,閱讀試題較為困難,希望題數減量;筆試比重太高,不利外籍配偶、新住民第二代,其外語口試具優勢之條件展現,故應予降低;英語、日語以外之外語導遊人員,能一年辦理二次考試,以補足市場人力需求;外語導遊應試科目「導遊實務(二)」建議能刪除命題範圍中之臺灣地區與大陸地區人民關係條例,因與外語導遊執業內容無關;已具某種語言別導遊人員考試及格,未來如欲取得他種語言別導遊人員資格,僅須報考該他種語言別導遊人員口試或以具公信力語言測驗成績證明加以取代即可,無須重新再考筆試等。考選部日昨修正了導遊人員考試規則、領隊人員考試規則,並且報請考試院審議中。

為了國家考試的金雞母,不會因為立法委員從旁的強勢修法而回歸行政院交通部自行辦理,考選部大幅向業界立場傾斜,首先同意降低題數,除外國語筆試維持80題,其餘三科導遊實務(一)、導遊實務(二)、觀光資源概要,均從80題減為50題。其次是刪除了原考試規則中的占分比例「筆試成績占總成績75%,第二試口試成績占25%,合併計算為考試總成績。」刪除此一規定後,準備榜示時,將不採計筆試成績,完全以外語口試成績排序;不過對於此一作法也有台灣本地應考人質疑,認為照顧外配或新住民第二代固有其必要;但亦應符合比例原則,不宜過度,以免侵害到本地考生合法權益。再其次經外語導遊人員或華語導遊人員考試及格,領有各該類科考試及格證書,想再報考其他外語導遊人員類科考試者,第一試僅考外國語筆試一科(其餘三科導遊實務(一)、導遊實務(二)、觀光資源概要等免考),通過60分以後,乃可參加第二試外語口試,亦以口試平均滿60分為及格,即可取得另外一種外語導遊人員執業資格。綜合來看,考選機關顯然是在考試可能不保的前提之下,採納了業者多數的建議,試圖在國家考試保衛戰中,爭取到更多層面的支持;只是這樣的傾斜,和中央觀光主管機關自辦測驗及訓練,何者對旅遊業界較具吸引力?猶有待後續密切觀察。尤其是在立法院已經初步完成發展觀光條例的修法程序以後,明年就是考選部辦理末代導遊領隊考試最後一年,此時端出考試規則重大修正案,具有相當嘲諷的效果,更突顯了主事者的缺乏政治智慧與敏感度。

考試院面對立法院侵權只有冒險聲請釋憲--代結語

考試院在1995年曾就立法院通過總統公布之商業會計法第2條,有違憲之虞向司法院提出聲請釋憲;在2008年亦曾就記帳士法第2條,有違憲之虞向司法院提出聲請釋憲;兩案均得到司法院正面回應,宣告相關法律條文有違憲法第86條第2款規定,應不予適用。此次面對立法委員主動修改職業法,將原定位為國家考試之導遊人員及領隊人員考試,改為職業主管機關自辦測驗及訓練,明顯剝奪考試院原有之憲定職掌,雖說目前政治現實環境立法權最大,但是面對此一險峻形勢,恐怕也不容考試院打落牙齒和血吞;否則此例一開,如形成後續骨牌效應,則該院現正辦理之專責報關人員、保險從業人員、記帳士、地政士、消防設備士、不動產經紀人等諸多考試,因層次不高,高中高職畢業即可報考,屬性與導遊及領隊相近,恐均將不保。形成民主進步黨在未能修憲廢除考試院之前,先削減其部分業務,使其功能弱化或萎縮的怪異現象。

不過現階段考試院要提出釋憲案聲請,也要面對高度風險。主要原因是從歷史的角度來看,司法院大法官第352號解釋出爐,認定土地登記專業代理人係屬專門職業,依憲法第86條第2款規定,其執業資格應依法考選銓定之;各方並無太大爭議。到了第453號解釋,個案認定商業會計記帳人既在辦理商業會計事務,係屬專門職業之一種;但有二位大法官提出不同意見書,也引起法學界相當迴響。再到第655號解釋,使未經考試院依法考試及格之記帳及報稅代理業務人取得與經依法考選為記帳士者相同之資格,有違憲法規定;有四位大法官提出協同意見書及不同意見書,法理上的討論至今餘波蕩漾。

綜上所述,從第352號、453號,再到655號解釋,多數意見前後對於專門職業及技術人員認定精神與見解雖然維持不變,但是因為不同意見越來越多,顯示支持力道上似乎有所減低;加上現今大法官組成人選及結構已不同於往昔,親綠的法律學者為數不少,考試院應深思以個案認定聲請釋憲方式,能否繼續得到大法官多數見解支持?確實是個未知數。如果聲請釋憲結果是否定的,甚至多數意見確立了「專門職業及技術人員認定,必須委由立法者做進一步的評價判斷,方符合憲法第23條所揭示之法律保留原則以及憲法第86條所指「依法」考選銓定的意旨。」(第453號解釋蘇俊雄大法官不同意見書見解)政策方向,則往後專技人員考試還能維持多大的範圍?前景並不樂觀。但在兩害相權取其輕的政策考量下,冒險向司法院聲請釋憲,恐將成為當前考試院惟一的最佳可能選擇。

*作者為地方機關現職高階公務員

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