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觀點投書:系統性失靈的政府採購法該怎麼修 ?

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/10
© 由 風傳媒 提供

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行政院賴院長甫一上任立即召開〈加速投資臺灣專案會議〉,以及宣佈力拼本次立法院會期通過採購法修正案,其劍及履及之決心與氣魄,實令產業人士精神為之一振,尤其是經過多年一再因為政府公共工程投資減弱,以及在採購制度欠缺效率與活力下,而逐漸萎縮的營造業了。

院長承諾將逐項解決影響產業發展的關鍵問題,排除各種投資障礙,建構友善的創業與經營環境,而將採購法的修正列為施政重點 , 而其修正的重心在於鬆綁最有利標限制、巨額工程採購案需成立審查小組、廠商違約停權須符合比例原則、公安條件納入招標文件等四大重點 ,筆者認為以上四重點固然是應該修正 ,卻非採購法真正的核心問題所在 ,問題與解法可沒有這麼簡單 。

簡單說 ,我們政府採購制度在實務執行上存在以下幾個系統性的問題 :

一、廠商投標估價的風險偏高。因此廠商估價投標時 ,往往關注的不是真正有競爭力的成本 ,而是與機關或是監造單位(廠商)的相關人員的私人關係上 ,因而缺乏競爭誘因。

二、工程預算詳細表與契約的設計都在防止廠商賺取超額利潤 ,因而欠缺效率誘因。

三、政府與廠商在交易中的地位及權益不對等 ,而且履約過程資訊不透明 ,造成廠商承擔過大的不確定風險,形成了劣幣驅逐良幣的反淘汰生態。

四、交易資訊的不對稱以及魚目混珠現象 。筆者並不是說承攬到工程的都是能力不良的廠商 ,而是指公開招標的制度裡 ,因為資訊的不透明 ,造成了人為操作決標結果的空間依然很大 ,參與投標的廠商當然也需要為此而準備更多的成本 ,而這些成本對於競爭及效率是有傷害的 。以至於得標廠商的素質良莠不齊 。

五、社會與議會對於設計變更而造成預算追加的零容忍文化 ,也是工程環境的殺手之一 。設計規劃本是從無到有的人的想像 ,對建造者與設計者來說 ,施工過程中發現的設計遺漏與設計錯誤是很正常的事情 ,而提出相對的補充更改或補救 ,則是讓設計趨於完善不可或缺的過程 ,當然的 ,這也會直接的牽涉到成本金額的變動 。

六、技術行政分離政策下 ,現在的政府是一個技術外包與決策外包的政府 ,結果是 ,政府部內的技術能力與決策可靠度都已經大幅度的落後民間企業了 。

因為設計不良的招標制度 ,引入了良莠不齊的廠商 ,造成了公共工程品質不被大眾信任 ,而媒體動輒撻伐偷工減料與貪汙弊案 ,則又驅動了檢調與司法機關的調查與刑事訴訟 ,又因為刑事的調查訴訟的結果經常冤枉了許多正直辦事的公務員 ,又造成了承辦工程的公務員愈來愈消極 ,遇有需要決策的工程事務不是拖就是推 ,因而又製造了大量的履約爭議與訴訟糾紛 ,有能力的廠商對於這樣的環境漸感風險與成本不易管理 ,則選擇了退出公共工程市場 ,以致於市場的活力與競爭性同時降低 ,最終影響了政府興辦工程效率低落、品質不良的結果 ,然後又再造成大眾選民對工程與政府執行力的不信任 ,如此的惡性循環。

筆者依照以上的觀察與分析,對於政府採購法應該改革修正之方向,提出了以下幾個層面的建議:

1. 要降低承辦基層公務員遭受刑事訴追的風險,關鍵在以科學方法明確化履約與驗收的裁量與判斷標準,輔以資訊公開,可以有效降低人員主觀意識對工程的干擾與人員貪瀆的誘因,鼓勵機關承辦人員勇於任事,甚至建立遭受不當調查與起訴的公務員或廠商的金錢補償制度。

招標文件內之機關所擬定之技術規格,如有互相矛盾高低不一而致使市場價格高低不一者,以訂定底價最低標決標之採購,應該明確定立法律,讓廠商得採用價格最低者履約,機關不得拒絕。此一制度的改變符合”誰能以最小成本控制風險,就將風險歸給他”的經濟原理,技術規格的高低本來就應該於招標資料中具有高度的一致性,由機關與技術服務廠商負擔招標文件中材料設備等技術規格的訂定一致性的風險,在經濟上是比較合理而有效率的安排。

2. 消除廠商與機關之間訂約的不平等地位,工程契約風險分配合理化,促進履約期間兩方之公平交易地位(估驗/驗收/付款),增加廠商投標參與誘因,從源頭減少爭議產生,引誘更多質優廠商參與公共工程建設。將不可歸責於雙方之延遲驗收事由的風險歸於機關,此乃基於鼓勵民間參與政府公共工程,由政府負擔較大的不可預測的風險,具有鼓勵廠商的作用。

3. 建立第三方獨立品質驗證及工程履歷制度,以科學及工程的方法,促進品質管理技術之改善以及明確化履約品質標準,降低人為主觀之影響。為避免機關公務員與廠商球員兼裁判,所產生之資訊不對稱,又可昭大眾之信。也可以導入工程品質履歷,建立全工程生產過程的品質紀錄,永久保存,於將來出現爭議時亦可比對回溯,亦可施加廠商相當之責任意識。

4. 建立業主指定分包制度,以利特殊工程,提早於規畫設計階段整合,減少工程爭議及履約期間之障礙,例如台北藝術中心因為工程困難導致廠商倒閉,工程停擺之結果。

5. 工程資訊應該更加透明,落實政府資訊公開法第七條第一項第八款精神(書面之公共工程及採購契約。),應主動公開之範圍,並以第八條第一項第2款(利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。),以電信網路公開為原則,明定應公開之工程採購資訊種類,擴大公民參與監督公共工程,防止少數人藉由資訊不透明而牟利,提升廠商技術與工程品質的市場透明度,增進市場機能健全。而這也是當前政府建立透明政府的核心精神所在。

6. 最有利標評選原則明確化,透明化,等標期設定制度化合理化,依照金額與規模而設定充足合理的等標期,以杜絕不公與人為操作之陰影,亦減少刑事犯罪之誘因。避免大型企業藉其規模與資金之龐大而造成限制競爭。以符合採購法第一條公平公開原則。

7. 技術服務採購建立強制專業責任險以及無過失賠償制度。導入強制專業責任險制度,將規劃、設計、供應或履約業務之專案管理契約相關的專業過失風險費用化,並轉嫁到保險業,對機關而言,亦可以在相關風險發生時,得到有效保證的賠償額度,亦可降低相關承辦公務員因為損失而遭到行政責任的追究或是刑事責任的追訴。

8. 廠商與機關間送禮宴客行為之制度化,導入事前報備,事後申報及強制資訊揭露制度,以讓相關人等自行約束不合理之行為。

以上這些制度的改變,會讓政府機關及廠商都增加一點責任及工作,成本也會稍微增加,但是這樣做可以阻止市場的餅繼續萎縮,讓市場恢復健康與活力,把餅做大,也可以讓國民享有更好的公共工程品質及服務,筆者個人只是營造產業裡的小小螺絲,能做的不多,寫下這篇二十年工程經驗的感想與建議,希望能夠拋磚引玉,引其他同業先進加入改善環境的討論。

*作者為土木技師

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