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風評:以ODA為新南向加分,恐難突破政治外交卡關

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/13
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台灣準備以政府開發協助機制支持新南向政策,對已淪為「口號政策」的新南向政策而言,此方式確實可能為其加分;但客觀環境上,恐怕是淪為知易行難、不易推動落實,更難收到實效;至於立委高金素梅在立法院質詢中表達的「洗錢」憂慮,也確實存在。

蔡英文總統日前在世界台商年會上說,政府已決定匡列逾新台幣1000億元專案融資基金,並補貼利差,協助台灣企業與新南向國家、邦交國政府進行公共工程合作。蔡英文強調,台灣版的「政府開發協助(ODA)」上路後,將提升台灣業者參與海外工程的能力,爭取全球商機。

政府開發援助(Official Development Assistance,ODA,又稱政府發展援助)一般是已較先進的已開發國家,對較落後的開發中國家,所進行的經濟援助。如果拿經濟發展暨合作組織(OECD)的定義來看,ODA是已開發國家為開發中國家提供、用於經濟發展和提高人民生活的,贈與水平25%以上的贈款或貸款。

雖然說政府開發援助是協助經濟發展,但ODA的官方色彩讓其不僅是金錢往來、經濟協助而已,實質上是提供援助國的影響力也將藉由援助進入被援助國,而且在選擇要援助的國家時,也是充滿「政治外交算計」,因此ODA也是一種「政治外交工具」。

最著名的「馬歇爾計劃」就是二戰後、美國對歐洲的大型ODA,這個ODA不僅成功的協助歐洲經濟從廢墟中站起來,更讓美國把西歐「攬牢牢」,西歐戰後就一直是美國最堅定又有實力的政治盟友。中國的「一帶一路」也是一種ODA,美國當初一直希望盟邦不要加入中國的亞投行(一帶一路的主要貸款機構),著眼點當然就是地緣政治因素,而非經濟考量。

雖然可能許多人不了解,但台灣政府也一直有ODA計劃,也有國合會執行ODA計劃,不過主要是針對友邦國家、規模亦不大,也時常被外界視為「金錢外交」。這次蔡英文提出的「千億台幣推台灣版ODA」的政策,構想確實不錯,希望能藉著對其它國家的貸款援助(主要是東南亞國家),協助其推動各種建設,台灣的企業則可參與這些計劃,既取得商機,又拉近台灣與這些國家的關係。

不過,好的構想未必就能落實推動,因為需要有主客觀環境配合,而台灣只要涉及國際事務,難以迴避的就是中國的反應。既然ODA不是一個類似民間企業去投資、買賣的純經濟事務,反而是有更濃厚的政治意味,因此中國不可能坐視台灣以ODA要把東南亞國家「攬牢牢」;接受台灣ODA的國家,也因此必須考慮可能付出的代價,及其它取代方案。

例如台灣對某國提出一個百億元的援助計劃,中國如沒反應,被援助國當然樂於接受。但北京有可能毫無反應嗎?這樣被援助國可能要考慮如果接受台灣的計劃,可能要面對北京的懲罰或報復,到底值得與否?更大的可能是中國提出更龐大、優厚的援助計劃,與台灣的計劃競逐。

以中國目前的國力與財政能力,台灣很難有競爭力。中國主導的亞投行資本額就是千億美元起跳,還有絲路基金、金磚國銀行、中國進出口銀行、中國國家開發銀行…..,都是提供對外援助、貸款的機構。台灣要拿千億台幣作ODA,看似金額相當高,但跟中國能夠提供的能量相比,就顯得小巫見大巫,看不出有多大的競爭力。如果最後台灣的ODA計劃,在與中國競爭下,變成只能談成一些無足輕重的小計劃,商機既小、被援助國又不重視,更別提感激了,這錢,花得值得與否,是有疑問的。

至於立委憂心的洗錢問題,坦白說,因為缺乏透明度,如果人謀不臧,確實可能存在洗錢風險。例如以某台商在某國取得一個工程,給予貸款10億元,但實際上此台商可能是裙帶關係者,取得的工程只有5億─甚至取得工程一事都是假的;但透過這個貸款,成功的「洗」出10億元到特定人口袋。由資金的來源到貸款的徵信、把關,再到萬一變成逾放的求償機制,政府如果不能事前作好可運作的體制、找到能力操守俱佳者負責,確實可能讓ODA變成政客洗錢、玩政商關係的好工具。

政府要推出台灣版的ODA,可以嘗試但實效恐難寄望太高,因為很難繞過北京的阻撓這關,如果再次淪為兩岸的喊價競爭,規模遠小於對岸的台灣難有利基;而如何運作把關避免流弊,更是一大問題。政府要在東南亞推動ODA,該有更精準的盤算及更細膩的操作,否則,終難竟其功。

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