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高銘志觀點:三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的遴選困境

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/11/2
© 由 風傳媒 提供

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前兩篇文章《三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的環評困境》和《三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的融資困境》系統性地整理風力發電產業行內人的門道,今天我們要談的是系列的最後一篇,離岸風電「遴選」和「國產化」的困境,這是一個只有離岸風電才有,其他再生能源都不會有的棘手問題。什麼是離岸風電「遴選」,為什麼稱為「遴選」,而不是你比較熟悉的、適用在太陽光電的「競標」呢?

一個國家的再生能源供應發展到一定程度時,政府針對某些爆量發展的再生能源,開始限縮適用優惠費率的收購資格以及對收購量設定上限。例如以前太陽光電是發多少電就收多少電,現在太陽光電開始採取「競標」制度,想要取得台電的保價收購,就必須進行價格競爭,看誰開出的躉售價格比較低,才有辦法取得躉售給台電的資格。

至於離岸風電遴選制度,則是進一步要求離岸風電開發商,要取得這樣躉售資格,需要再就「非價格」因素競爭。而這個非價格因素,就是這些來競爭的開發商,有沒有辦法協助台灣風電產業進行國產化。

為什麼要設計這種遴選的遊戲規則?

約十年前,為了推動離岸風電,政府頒佈「第一階段設置離岸式風力發電廠方案」,由於申設並不踴躍,在2011年福島核災後,又推出了千架海陸風力機計畫及制定《風力發電離岸系統示範獎勵辦法》,但這些措施推動成效都不是非常好。直到這幾年經濟部將離岸風電的躉購費率拉高,並公告「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」,公開36處潛力場址基本資料與既有海域資料,總開發潛能概估約可達23GW,讓有意投入離岸風力之業者得自行開發,才引起全球重要離岸風電開發商的重視,大家都跑來評估投資的可行性。迄今為止,已經提出申請環評審查的裝置容量,上看10GW!

照理來說,招商有成,換做是哪一個國家的政府,應該都相當開心。但我國政府心事重重,因為台電海上變電站及相關輸電設施之興建,趕不上外商的興建速度,預估到2025年,只有約三分之一的量(約3.5GW)有辦法併入電網內。換句話說,約三分之二的量,必須想辦法把他剔除掉,否則一旦讓風機蓋好,發出的電力,併不入電網內,無法對電力系統有任何的貢獻,這些風機將變成漂亮的海上展示品!

你可能會覺得奇怪,為什麼不一開始就坦承地說:

「對不起,我們思慮不週,明知2025台電可以併接的量只有3.5GW,卻畫了超過六倍的大餅(23GW)來讓大家申請。」

「請業者原諒我們的失誤,我們鄭重道歉。當我們確認業者的量大概是約三倍的量(10GW)時,其實不該讓業者有錯誤的期待,花大筆鈔票去做環評後,再面臨平均有三分之二的案子會被刷掉的問題。」

我也覺得很奇怪,更奇怪的是,政府開始想,要怎麼調高門檻,讓10GW削減到3.5GW,讓外商摸摸鼻子自認倒楣。

「我們只有辦法併3.5GW的量,你們看著辦吧!」

「如果你們年底沒有辦法通過環評,就物競天擇,自然淘汰!若你們留下來了,也別高興太早。我們打算導入遴選制度,若你們沒有辦法把關鍵技術或相關零組件,放手給台灣的製造業生產,你們就準備滾蛋吧!」

於是,遴選制度的設計正式登場。

遴選目的要透過各種指標,讓量有一個合理的理由,降下來。目前規劃中,主要包括:

「產業關聯效益」高達40%,其中風機製造佔15%、海事工程佔10%、水下機組8%、地方產業發展佔7%

「技術能力」佔30%,其中建造能力佔12%、運轉及維護規劃佔10%、工程設計佔8%

生態及企業社會責任的「社會環境融合」佔15%

財務健全及是否與國內金融相關的「財務能力」佔15%

這樣的指標設計衍生出「國產化」爭議,大家好奇,這樣做,會圖利本土風電產業嗎?保險業表示,若機組本身採取國產化的機組,可能相當程度會影響其保險的意願;而本土的離岸風電開發商,已經在苗栗竹南外海試運轉的兩支離岸風電示範機的上緯公司的蔡朝陽董事長也表示,就當前釋出的遴選辦法規劃方向,恐怕連唯一有運轉實績的上緯都會在這樣的遴選過程當中落敗。草率、倉促,沒有考量到台灣產業技術能力,以及只見樹木(本地零件產業)而不見樹林(離岸風電的整體環境)地推動國產化,只會造成適得其反的結果!

那為何會搞出這樣外商也輸、台灣開發商也輸、可能台灣本地供應鍊也輸的多輸策略?誰贏了?答案是,政府贏了!政府成功分散各界對於其整體推動無能與疏失的注意力了!

你說,未來全民要承擔用高價一度電六塊錢,收購長達二十年的風電,難道不應該要求這些外商對台灣有一些貢獻嗎?強迫他們技術移轉給台灣,難道不合理嗎?各種外國高科技產業都希望透過台灣的低價生產供應鏈優勢降低產品成本,這不就是我國的強項嗎?

離岸風電所需要的技術含金量,不是我們三言兩語就能取得的。全世界玩離岸風電這麼久,也不過就德國、丹麥、英國比較有競爭優勢,其他國家因為資金及技術壁壘,根本追都追不過。更不要說我國連風力發電相關的綠色人才供給都沒有,隨便一個海事工程就會讓建置癱瘓,綠學院另一個綠色帶路人陳中舜的《如何精準預測一個趨勢產業是否值得投入?》文章中,提到比較利益原則,離岸風電產業就是一個台灣沒有比較利益優勢的產業。

2017-08-28-苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。離岸風電-離岸風機(資料照,取自上緯官網) © 由 風傳媒 提供 2017-08-28-苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。離岸風電-離岸風機(資料照,取自上緯官網)
作者指出離岸風電產業就是一個台灣沒有比較利益優勢的產業。圖為苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。(資料照,取自上緯官網)

我試著提出下面的解法:

1. 停止推動遴選與國產化

現在的做法於法無據,非常容易陷入法律戰,我國政府肯定吃大虧。

2. 就算非遴選,也不應鎖定「既有10GW申請案」的業者

既有10GW的申請者,都相信政府與《再生能源發展條例》不限量、不限價之綠電保價收購制度(Feed-in-Tariffs; FIT)機制。既然已經產生了某種程度之信賴利益,政府不宜貿然地影響其「價」、「量」。否則一旦遭致損害賠償的官司,恐讓全民荷包大失血。

3. 切莫透過環保署,進行「預遴選」

這個做法只會把事情弄得更是說不清楚,屆時打法律戰時,我國政府也不會佔優勢。

4. 主動釋放善意,與業者協商可能之解決方案

不宜片面毀約,逕行調整價與量。不應針對申請量之10GW內之「價」,導入競標制度;針對「量」,導入遴選制度。

遴選的問題因為牽涉太多的政治,所以要根本性解決這個問題,建議朝向法律手段解決,才不會日後又衍伸出無止盡的政治、外交、國際問題,到時候就真的難收山了。

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授及Green Impact Lab加速器綠色創業導師。本文原刊《綠學院》,授權轉載。

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