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高銘志觀點:詹順貴火大背後暴露的離岸風電發展危機

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/18
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近期離岸風電環評案大量提交到環評程序審議過程,引發環保署詹順貴副署長,既喜又憂的矛盾心境。

一方面喜的是,若這些離岸風電均大量通過後,可打壓近期高漲的擁核勢力;但另一方面,卻擔心過於倉促而影響環境保護,這也造成上週的槓上經濟部之舉動:表示,22個離岸風力發電潛力場址開發案年底前須通過環評的規定,能源局應重新檢討,否則自本月18日起,環保署「不收」有時間限制的離岸風力發電環評案。不過,就在其剛講完沒多久,經濟部能源局馬上回應說:「目前也不會有新案送來,但已在進行環評的案件,能源局會與環保署一起好好努力通過。」。以下為媒體整理之目前相關離岸風電環評案件之進度表。

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離岸風電環評案,環保署憑什麼「拒收」?

環評訴訟專業的詹副署長,為何要大動肝火放話揚言拒收呢?這在法律人的眼中,甚顯突兀。畢竟目前的環評法,並無引進任何萬一環保署案件爆量時,主管機關有拒絕收受環評案件的規範。故對離岸風電業者來說,提出環評申請,乃其法律上權利。業者到底要幾個月前提,今天提,後天提,明年提,都是其自由。對環保署來講,其大不了於收受後,「拖延」審查或「慢」審。但於法律上,無法導出環保署有拒收的權利。甚至,環保署也不能說,我因為今天有一堆離岸風電的環評案件在審查,已經不堪負荷,就「拒收」其他類型環評案件(如,鋼鐵、科學園區、旅館等)。

部會溝通管道,嚴重不足

更何況,要正當化此一拒收作為,其前提需有持續湧入申請案之情況。從詹副署長一發表後,能源局長林全能隨即的回應,實在不難讓人看出,另外一個重大的問題是,「部會間溝通嚴重不足」!

原本僅需透過一通電話就可做初步確認的事情,為何環保署還需要透過「媒體放話」,取得另外一個部會的回應?而且這樣的拒收舉動,明顯會抵觸總統與行政院高層在推動的國家能源轉型工程,何以也無須知會高層?這事件,也暴露出政府重大政策間,竟然會發生如此內部溝通嚴重不足之現象。

暴露背後更多的危機與警訊

或許在能源局回應之後,既然不可能發生拒收的狀況,大家也都恩新了。但本文認為本事件暴露了未來離岸風電發展的危機與警訊,這些本事件背後更深的意涵,有待探究。

警訊一、挑戰經濟部能源局二○一五年公告「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」之法源依據與正當性

若離岸風電乃當前國家重大政策,且有堅強的法源基礎,不要說環保署,政府其他各部會,甚至是地方政府,都有全力配合的義務。但環保署副署長卻提到:「能源局設下的離岸風機潛力場址須在年底必須通過環評的規定,應該要想清楚。」其背後無非反映,為何一個經濟能源主管機關,無法源依據制訂出來的行政命令,可以對另外一個環境部會主管的環評法,說三道四。

雖然能源局的回應說,這樣的一定時限內通過環評審查之義務,乃課予「業者」之義務,而非審查機關的環保署。但不可諱言,其「事實上」「間接」創造環保署的壓力。該決策之形成過程,是否兩部會間有足夠、充分的溝通,實在相當令人懷疑。

更有甚者,當初為何經濟部以其他部會主管的環評期限作為條件,而不是經濟部自己主管業務管轄範圍內之條件(如,一般針對電業之一定數額擔保金、業者的一定財務技術能力等),作為取得該海域風力進一步之「開發權」。這種「以鄰為壑」的行政命令制訂方式,恐怕也是相當罕見。

也無怪乎,環保署挑戰經濟部系爭行政命令規範的正當性!

警訊二、環評期限變相成為業者的「預遴選」制度

雖然詹副署長拒收之事件,被經濟部能源局長成功反擊。但反擊之說詞,也不能說完全公允。如,能源局局長林全能表示,尊重詹的觀點,但是這是2年多前對外的公告,不可能去改變。

若從業者已經依據此一要點,進行了諸多努力,耗費了眾多勞力、時間、費用的信賴利益及信賴保護觀點,基於法律安定性,當然儘可能不要變動。但難道經濟部真的沒有轉圜的餘地?如,對業者有利的改變,也不願意採用

難道業者最近這一陣子才大量提出環評審查,都是經濟部所指謫的,全然是業者的因素(「開發商早應該根據公告去準備環評事務,現在才要送本來就要考慮(來不及)風險,「這屬業者的自我風險評估。」)?難道政府一點責任都沒有,可這樣推的一乾二淨?

若能對業者有利,或者說,對政府的整體能源轉型有利,難道不能適度地考量兩年前制訂此一行政命令迄今的各種情事變遷,而適度地延長取得環評的期限。否則,此一環評期限,將變相變成政府尚未公告的遴選制度之前,事實上「預」遴選制度。而此一預遴選制度的正當性,未來恐將面臨未於年底前通過環評之業者,以訴訟爭取其權利之可能性,並挑戰此一規定之適法性!

警訊三、若沒有改變,對環保署之危機是,恐引發大量撤銷環評訴訟

而若不延長環評期限,到底會產生什麼危機呢?這恐怕也是詹副署長,長年參與眾多環評訴訟的經驗(如台東美麗灣度假村、中部科學園區開發案),所帶給他的擔憂!其拒收一語,背後,其實反映出,審查時間太短啦,這樣萬一被告到法院,將容易會被其他環保律師挑戰「程序瑕疵」,而面臨被撤銷之危機。或許,副署長是希望以其長年之經驗,喚起政府重視這樣的警訊與危機。否則,推動離岸風電還沒開始,就將面臨大量的撤銷環評訴訟。而更諷刺的,當年,他是「原告的律師」,現在卻反淪為「被告單位的副署長」了!

那既有的環評審查程序到底有什麼問題,而將成為法院的「呈堂證供」呢?

首先,前述「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」的存在本身,似乎就可以當作這些案件巧合地於「年底前」完成審查之證據。蓋過去環評通過與否,應以環境影響評估報告內容之完整性及審查過程考量相關環境議題為重要標準,並非以固定期限。

其次,若環保署副署長,都公開對此種案件背書,甚至做出與系爭案件之環境影響「無關」的說明(「會議主持人詹順貴在會中表示,風力發電環評若沒有及早通過,他很擔憂擁核勢蠢蠢欲動,又會有人說風力發電玩假的,根本不會過。」)。是否這未來會成為在法院撤銷環評訴訟中,作為「程序瑕疵」之證明,也不無疑問。

再者,新政府上台後的加速環評程序之作為,是否可以在未來通過法院的檢驗,也屬未定論。若以過去耗時數年的案件,都會被以「程序瑕疵」為理由遭撤銷的命運。近來這些加速審查案件,難道告到法院後,法院會沒有意見,給綠燈?環保署長自己在今年中的環評制度改革說明,都表示:

「過去部分重大開發案件在案件送審之後,光是盤點書審意見、補件、來回審查、再補件,一拖就是3到5年,如果被認定應進入二階環評,還會花上更久的時間。」「以去年520之後遞交案件來看,逕提委員會的案件為1件,審查實際日數為31天,經過專案小組會議1次初審的案件有10件、平均費時3個月、最長達114天,未來都將控管在6個月內,而經過2次初審的案件有6件,平均時間為6個月、最長達280天,未來將控制在9個月。」

最後,離岸風電環評罕見的九案併審的情況,雖有助於加速環評於年底通過,但卻也加深民眾與法院對環評「程序瑕疵」之疑慮。

當前環保署高層的心態,到底是反離岸?還是支持離岸風電?

可想而知,未來環保署高層在環評中對離岸風電的心態,決定了離岸風電未來開發的成敗。

然而,面對

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而詹順貴副署長過去對於打壓風電,也不遺餘力。特別是,反對「外商」投資的陸域風電。以下便是摘錄自詹順貴律師被苑裡反瘋車自救會網站上,部分涉及反對風力發電發展之內容,似乎也可以適用在離岸風電上!

「因引進為時尚短,更從未深入追踪評估。而打著綠能招牌,從德國來台投資的業者,以分設眾多子公司方式,化整為零於全台申設風力機組、不旋踵,已成為國內具獨占地位的最大風能業者,而台灣付出的代價,除業者透過遊說立委要求政府提高風能收購價格以予補貼外,西海岸放眼望去,不是水泥消波塊,便是風機,自然景觀更幾乎消失殆盡!」

是否這種內心反風機的心態,才是造成此次火大,真正背後的原因?相當耐人尋味也!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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