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高靖觀點:美中建交談判北京未提停止軍售困擾大陸幾十年

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/10/14
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美國從1970年代開始接觸中國大陸,雙方試探建立外交關係的可能,北京向華府表明,美國必須符合斷交、撤軍、斷約三個條件,也就是說,美國必須與中華民國斷交,從台灣撤出美軍,中斷中美共同防禦條約,滿足這三個條件後,雙方才有可能建交。大陸當局百密一疏,千算萬算,沒有料到美國主張持續對台軍售。因為沒有事先提出,中方只能在這三個條件內談判,談判最後階段,雖然差點因為軍售破局,在美方表達盡其可能在軍售問題自我限制後,雙方才繼續往建交方向前進,台灣因為大陸的疏忽,與美國的堅持,僥倖保有美國軍售管道,確保了往後數十年的安全保障。

現在大部分台灣人習以為常,覺得理所當然的美國對台灣軍售,雖然是《台灣關係法》所明定,但其真正的原由,其實是美國為了推動與中國大陸關係正常化,建立正式外交關係,基於美國必須撤出駐台美軍的條件限制下,美國又不願違背過去對中華民國的安全承諾,在華府與北京雙方建交談判初期當中,華府沒有太明顯地拋出軍售議題,直到後來才讓大陸方面騎虎難下。

這個美國軍售管道,不是那麼完美,並不是台灣當局想要什麼武器,美國都願意提供,美國所提供的只是足夠台灣自我防衛的武器,並不一定是性能卓越的先進武器。例如台灣爭取出售幽靈式戰機,美國只同意F-5E戰機,F-16戰機更是台灣爭取快二十年後才獲得。魚叉飛彈也不供售台灣,只給可供戰機搭載的小牛飛彈,用來防衛入侵共軍船艦。

美國對台軍售可能包括「標槍」戰防飛彈(維基百科) © 由 風傳媒 提供 美國對台軍售可能包括「標槍」戰防飛彈(維基百科)
美國對台軍售可能包括「標槍」戰防飛彈(維基百科)

1978年3月1日,白宮國安會幕僚奧森伯格(Michel Oksenberg)寫給白宮國安顧問布里辛斯基(Zbigniew Brzezinski)備忘錄,其中提到美國不希望過度武裝中華民國,結果造成傷害美國對中國大陸的關係,或者鼓勵中華民國對中國大陸採取毫無節制的態度,美國軍售必須精打細算,維持台海妥適的平衡。奧森柏格的看法,就是美台軍售的基調,幾十年來,美國軍售政策大致不出這個範圍。

北京向華府表達雙方建立邦交的條件,始終就是要求與中華民國斷交,撤出駐台美軍,中斷中美共同防禦條約三項條件。尼克森(Richard Nixon)總統雖然最早開始與北京接觸,但是尼克森受困於水門案件,被迫辭去總統職位,由福特總統接任。尼克森、福特(Gerald R. Ford)兩位總統任內都因為美國國內政治問題影響,加上大陸內部政治適逢毛澤東、周恩來接連病逝,鬥爭四人幫,華府與北京始終未能展開正式談判建交,直到1976年卡特總統當選,雙方建交重新獲得動力。

根據美國務院檔案顯示,卡特(Jimmy Carter)在1976年11月2日才剛贏得總統大選,隔天布里辛斯基(後來擔任白宮國安顧問)就急著催促卡特趕快安排國務卿與大陸外交部長會面,美國將要求大陸保證不在台灣海峽動武,作為雙方展開關係正常化的前提。在這個會面後,再決定是否提出一個雙方都方便的時間,讓卡特與中共中央委員會主席華國鋒在美國會面。

在卡特政府上任前,即將下台的福特政府國務卿季辛吉,陪同卡特政府內定國務卿范錫(Cyrus Vance),與大陸派駐府華聯絡處的大使黃鎮,在1977年1月8日進行會談,這是卡特政府首次與中方外交人士接觸。黃鎮向范錫表達了建交三條件,但是沒有提到反對美台軍售,范錫也只提到卡特將落實上海公報精神,做為引導雙方雙邊關係的指導原則,沒有提及與中華民國斷交後,仍將持續對台軍售。

卡特是在2月8日與黃鎮首次見面,黃鎮持續提出建交三條件的老調,沒有提出停止軍售。卡特說,沒有什麼比和平解決台灣問題,更讓我們感到高興,台灣問題以和平方式解決,是我們長期以來的希望與期待。

黃鎮夫婦在法國。 © 由 風傳媒 提供 黃鎮夫婦在法國。
黃鎮夫婦在法國。

范錫、卡特兩人與黃鎮的最初兩場會面,都沒有提到美國與中華民國斷交後,仍會持續對台灣軍售。但是這個問題,在卡特認為台灣問題應該和平解決的前提下,美方認為可以接受中方的三個建交條件,可是大陸必須接受美國對台軍售。只是大陸方面似乎沒有發現這問題的嚴重程度。美方與大陸接觸時,多以斷交後,仍會與台灣保持經貿、文化交流的關係,間接地暗示會持續對台軍售,但是大陸方面是否確知美方的暗示,無人確知,美方認為大陸理解這事,只要美方接受三條件,大陸也會讓步。

4月15 日范錫寫給卡特的備忘錄提到,與大陸關係正常化最困難的議題,就是美國對台灣安全的責任。我們應該思考最符合美國利益的,是持續地正式介入北京與台北之間的問題,或者我們應該開始脫離,維持實質的對台灣軍事能力的支持,同時與北京發展堅實的政治關係,可以降低大陸對台灣發起攻擊的誘因。范錫認為,短期間,要保持台灣的穩定,必須與台北維持軍事供給的關係。

7月26日,中情局提出情報分析指出,如果美國供售軍事武器與科技,國民黨政府有辦法對北京保持一段時間的軍事嚇阻能力,台灣會發現從第三國很難買到軍事裝備,用來補充或取代美國的系統。國民黨政府短期間也無法發展出能夠自給自足的武器工業。

由於范錫即將訪問中國大陸,卡特政府在7月30日舉行會議,以確定美方的政策。這場會議由卡特主持,會中過程中出現了一個驚人的說法。

范錫表示,與北京建交後,美國仍然持續售台武器的議題,從來沒有對中方提出過。我們也許要對他們提出這個問題,不能把這個問題擺著。國務院亞太事務助卿郝爾布魯克(Richard Holbrooke)說,中方必須接受兩件事,一是不能公開討論武力解放台灣的權利。二是他們必須接受持續售台武器。布里辛斯基懷疑有什麼證據顯示,中方必須接受美售台武器。郝爾布魯克說,中方目前為止,只提出建交三條件,假如中方加入禁止軍售,他們就是增加了第四個條件。

范錫前往北京之前,卡特寫了一封信給他。卡特在信中提到,你要讓中方領導人心中不能有任何懷疑,我們有意讓台灣保有取得防衛裝備的來源。

鄧小平夫婦(左)與黃鎮夫婦(右)。 © 由 風傳媒 提供 鄧小平夫婦(左)與黃鎮夫婦(右)。
鄧小平夫婦(左)與黃鎮夫婦(右)。

范錫在8月23日與中方展開第一次的正式談判,范錫先與大陸外交部長黃華會談,接下來的幾天,范錫分別與鄧小平與華國鋒會面。有趣的是,鄧小平與范錫對談時,依然只提出建交三條件,沒有提到軍售。他們連爭議最大的軍售都還沒有談到,就在美國要求中方保證和平解決台灣問題,以及美國在斷交後,仍在台灣設立非官方機構等兩個問題上觸礁。范錫與黃華25日再次會談時,范錫提出希望簽公報,但是遭到黃華婉拒。范錫在國務卿任內的首次北京之行,無功而返。

就在美中雙方談判建交過程中,美方也正在討論對台灣軍售品項,包括小牛飛彈,雷射導引炸彈、雷達與美軍報廢的M-48戰車等等。1978年5月20日開始,布里辛斯基在北京繼續推進建交談判,布里辛斯基事後表示,他與鄧小平會談時,沒有直接談到軍售問題,但是這問題間接地出現了。稍早時,我們提到美中關係正常化後,台灣的安全可能發生危險,他們可能倒向蘇聯,鄧小平卻說,美國會維持經濟關係,這可以減輕這個問題。

根據國務院的檔案,美國派駐北京聯絡處主任伍考克表示,他與中方官員接觸時,都提到斷交後仍保持商業關係,他認為中方官員都理解這個商業關係包括著軍售。

布里辛斯基見過鄧小平後,又去見了華國鋒,華國鋒對軍售表達了強烈不滿,國務院檔案顯示,華國鋒認為,中國若放棄以武力解決台灣問題,而美國卻持續供售武器給台灣,這不等於是製造兩個中國,他無法接受。

對台軍售問題,終於在華府與北京的建交談判過程中,慢慢產生了影響。由於北京也希望與美國完成建交談判,雖然對軍售問題非常不滿,但是雙方接觸並沒有中斷,談判也沒有中止。華府與北京也慢慢磋商出一個含混的共識,就是美國與中華民國斷交後,繼續對台灣供售武器,北京方面不需要發表和平解決台灣問題的聲明。或者,北京可以發表和平解決台灣問題的聲明,華府停止對台軍售。不過,美方內部評估,最後選擇了持續對台軍售,無論中方是否聲明表達和平解決台灣問題。

1978年的9月19日,卡特親自面與中方對話,卡特與北京駐華府連絡處柴澤民大使會談,卡特對軍售問題表達了他的看法,卡特說,美國願意遵行中方提出的三個條件,美國將持續與台灣進行貿易,這包含了有限制地出售一些非常謹慎選擇的防衛武器,只有這樣的謹慎,才不會危及這個地區以及中國周邊區域的和平。他理解這對中方是十分敏感的,但他不願見到台灣尋求其他的資源,甚至發展非常危險的武器會威脅到中國大陸。

卡特對柴澤民說,台灣人有發展原子武器的科學能力,他們與我們保持著關係,是很重要的,因為這可以防止這種危險的發展。

我們希望與大陸對於期待以和平方式解決台灣問題,能夠表達一致的看法。我們不預期大陸會肯定這個看法,但我們希望中國政府不要否定我們。

華府與北京是在1978年12月15日確定雙方自1979年1月1日起建立正式外交關係,但在決定建交的最後一刻,鄧小平反對軍售的態度還是沒有退讓,布里辛斯基趕忙從華府發電報給在北京的伍考克(Leonard Woodcock),請他儘快找到鄧小平,轉達美國對於軍售台灣,會盡可能的限制。布里辛斯基為了達成建交任務,不惜在最後一刻,口頭上對鄧小平多所讓步,穩住局面,順利達成兩國建交任務。當時已經就任總統的蔣經國也在凌晨被美國大使安克志(Leonard S. Unger)叫醒,通知美國斷交一事。

1979年的美國領導階層,左起:白宮國家安全顧問布里辛斯基、卡特總統、國務卿范錫(AP) © 由 風傳媒 提供 1979年的美國領導階層,左起:白宮國家安全顧問布里辛斯基、卡特總統、國務卿范錫(AP)
1979年的美國領導階層,左起:白宮國家安全顧問布里辛斯基、卡特總統、國務卿范錫。(美聯社提供)

無論好壞,華府與北京建交已成事實,在美軍撤出台灣,《中美共同防禦條約》被廢棄之下,軍售仍然持續著,確保了台灣安全。台灣在失去美國外交關係後的幾十年來,對於美台軍售總是苦樂參半,因為政治限制太多,總是買不到想買的武器,還要受到美國許多高壓管制,看美國人臉色。

卡特對台灣發展原子武器的看法,不幸言中,美方透過吸收台灣軍官擔任美國間諜,完全掌握台灣透過中科院秘密研發原子彈,直到蔣經國死後,美國對台灣攤牌,繼任的李登輝總統需要美國的政治認可與支持,只好充分配合廢止台灣的核武研發。美台軍售真如卡特所說,一是為了台灣的安全,另一方面有助於美國控制台灣,使台灣不能威脅大陸。

*本文原刊《閤評網》,授權轉載。

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