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黃煌雄專文:從民主價值與戰略思維談總統直選在台灣

風傳媒 標誌 風傳媒 2017/9/29
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一、引言

總統直選是台灣民主的分水嶺,開啟台灣民主化的新里程。從1996年到2016年,台灣已經歷過6次總統大選。在這20年期間,享有投票權的國民,特別是年輕一代,不管他投過幾次票,內心上,也許認為總統由人民直接選舉產生,是一件天經地義、理所當然的事。其實不然,總統直選在台灣,並非是天上掉下來的禮物,而是有志者基於對政治制度的思考,並經過嚴肅而富有意義的辯論,及一番奮鬥後,才推動落實的。

民主大憲章是在國內有關總統選制最舉棋不定的時刻,明確主張「總統由轄區國民直接選舉產生」,這項由當時在野民進黨所提出最堅定有力的憲政主張,從而影響總統直接民選的走向。

1990年6月,李登輝總統召開國是會議,在「民主大憲章」的影響下,達成「總統應由全體公民選舉產生」的共識;1992年3月,國民黨三中全會決定中華民國總統自第九任起由自由地區全體選民選舉之;1994年7月,國民大會決定中華民國總統產生方式,「由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施」。

二、法國第五共和

美國已故總統尼克森曾說過,戴高樂留給法國的最大資產,便是第五共和。戴高樂是法國第五共和的創建者,也是第五共和憲政制度的主導者。

面對第三與第四共和,由議會主導政府組成導致法國政局陷於長期混亂與不安的局面,戴高樂一直堅定認為:應由人民選出的國家元首來選擇政府,而非由「議會」、「黨派」產生;他對憲政的核心思想是:「保存議會制度的同時,加強共和國總統的權力」,「國家元首將是真正掌握政權的首腦」。

1985年,因阿爾及利亞事變,戴高樂東山再起,第二度拯救法國,他的主要依賴便是第五共和。「第五共和憲法,事實上,是戴高樂和戴布瑞(新憲法主稿者)兩人主張的結合」。依新憲規定,「總統維護本憲法之遵行」、「總統確保國家獨立、領土完整及條約之遵守」(第5條);「總統任命總理」(第8條);「總統主持國務會議」(第9條);「總統經諮詢總理及國會兩院議長後,得宣布解散國民議會」(第12條);「總統為三軍統帥,主持國防最高會議」(第15條);總統享有緊急處分權(第16條)及發動公民投票權(第11條)。

法蘭西第五共和國首任總統夏爾·戴高樂在1958年建立第五共和後,1969年,戴高樂又以本身的引退,維護第五共和。(取自網路) © 由 風傳媒 提供 法蘭西第五共和國首任總統夏爾·戴高樂在1958年建立第五共和後,1969年,戴高樂又以本身的引退,維護第五共和。(取自網路)
法蘭西第五共和國首任總統夏爾·戴高樂在1958年建立第五共和,1969年,戴高樂又以本身的引退,維護第五共和。(取自網路)

戴高樂依據第五共和憲法的規定,有效處理了阿爾及利亞問題,但4年之中,卻遭受約30次左右的暗殺企圖,「人們很難想像還有哪一位現代政治人物經歷過如此密集的暗殺」。1962年,戴高樂「為了使法國不是暫時地、而是長期地保持統一、強盛和應有的地位」;也為了在「特殊人物消失後」,仍能維持「制度存在」,並確保「政權的連續、穩定、有效和均衡」,最好的,也是「唯一的辦法就是由人民來選舉共和國的總統」,這樣,他就會是「國家的人」,並「具有真正符合憲法條文賦予的那種重要職權」。戴高樂將人民直接選舉總統提交公民複決,引發1962年的政治風暴,卻代表一大「政治創新」,被戴高樂譽為「20世紀最偉大作家」、代表「國家靈魂」的弗朗索瓦‧莫里亞克,即形容戴高樂這項努力,「不是一個夢,這是這位老人不可思議的力量」。

從戴高樂的《希望回憶錄》和戴高樂長子菲利普‧戴高樂所寫《我的父親戴高樂》二書,均可明白認識到戴高樂對法國總統和總理兩個職位的區別:總統是「國家的元首和法國的領路人」;「國家元首的職務至高無上,內閣總理是第二號職權」;「國家元首肩負國家的命運,擔負長遠的未來和政權的持續,而內閣總理則在日常發生的各種事務中,指揮政府當時的行動,並領導行政機構」;「他(總理)只能是"我(總統)的總理"」,「正像在一條船上,有長期經驗的水手們要求有一個副手在船長旁邊發揮自己的作用一樣,在我們新的共和國中,除了總統專心致力於主要的和永久性的工作之外,行政部門還需要有一個總理來應付日常事務」;國家元首「首先從這些人中選任總理,使其成為僅次於他(總統)的人物」。正如Roger Price在A Concise Historyof France一書所說,「在戴高樂一直持續到1969年4月的長時期執政中,憲法文件中很多意義模糊的條款,都由他本人釋清」,「制度變革的進程……創立一種新的政治文化。也許戴高樂最偉大的成就,在於政府最富建設性的期間,建立一個為人民所接受的政治制度。第一次,自從大革命以來,人民普遍支持共和制」。

1958年,戴高樂創立第五共和;1969年,戴高樂又以本身的引退,維護第五共和,Charles Williams所著《戴高樂》一書,被譽為是關於戴高樂傳記中最優秀的作品之一,形容戴高樂是「法蘭西最後一位偉人」。1970年11月9日,戴高樂逝世,龐畢度總統在一分鐘左右全國性演講中說,失去戴高樂的法國,變成一位「寡婦」。

戴高樂及第五共和的投影,是影響1990年代台灣民主工作者在民主大憲章討論過程上最重要的元素。

三、民主大憲章

《聯邦論》(The Federalist Papers)是一本瞭解美國憲法原始意涵的權威著作,由漢彌爾頓(Alexander Hamilton)、麥迪遜(James Madison)、傑約翰(John Jay)三人,以「帕布里亞斯」(“Publius”)筆名,在紐約市報紙上公開發表文章,呼籲十三州能夠批准1788年9月17日在費城制憲會議所通過的新憲法草案。這些文章所論述的要旨,正如美國開國元勳、後來也擔任過總統的傑弗遜所說,一般人在對美國憲法「真正意義」發生懷疑時,「習慣上都以它(聯邦論)作為判斷根據,很少有人拒絕或否定它的說法」。《聯邦論》在美國歷史重要政治文獻中的地位,也許僅次於獨立宣言和憲法本身,“Publius”因而也成為不朽的名字。

從歷史觀點言,要了解1990年代台灣民主工作者推動總統直接民選的心路歷程與論述要旨,《民主大憲章實錄》(下簡稱《實錄》)實是最具有代表性的一本權威著作。可以這麼說,《實錄》與台灣總統直接民選的關係與地位,有如《聯邦論》之於美國憲法。但當台灣的總統直選歷經20年,經過6次選舉,民主大憲章已公布26年,而全球半總統制研究已蔚然成風之際,令人訝異的是,有關台灣半總統制的研究,雖也如世界思潮一樣風氣大開,但卻幾乎沒有人提及到20多年前推動台灣總統直選的時空背景與論述內容,甚至幾乎少有人知道有《實錄》這樣一本書,把時空背景抽離掉,把論述內容空洞化,彷彿總統直選是由天上掉下來一般,缺少有如經由《聯邦論》來了解美國憲法意涵的深刻體認,這不能不說是當前解讀台灣半總統制的最大缺憾。

民主大憲章研究小組(下簡稱研究小組)包括:名譽召集人黃信介,召集人黃煌雄,以及成員張俊宏、呂秀蓮、傅正、張俊雄、蘇貞昌、謝長廷、陳水扁、江鵬堅、尤清、康寧祥,顧問為彭明敏、許信良。其中,陳水扁與呂秀蓮後來兩度擔任中華民國總統與副總統;張俊雄、謝長廷、蘇貞昌先後出任行政院長;江鵬堅、黃信介、許信良、陳水扁、謝長廷、蘇貞昌也先後擔任民進黨主席。在一個僅有12個人的研究小組中,日後竟有那麼多成員成為國家重要領導人,恐怕是很少有的先例。研究小組不僅工作成員的份量夠,所提出的憲政主張份量更夠,因而引導1990年代才興起的台灣制憲運動的蓬勃開展。

20170519-凱達格蘭餐會登場,前總統陳水扁(右)坐上主桌,與前副總統呂秀蓮一同敬酒。(顏麟宇攝) © 由 風傳媒 提供 20170519-凱達格蘭餐會登場,前總統陳水扁(右)坐上主桌,與前副總統呂秀蓮一同敬酒。(顏麟宇攝)
民主大憲章研究小組包括:黃信介、黃煌雄,以及成員張俊宏、呂秀蓮、陳水扁等人。其中,陳水扁與呂秀蓮後來兩度擔任中華民國總統與副總統。(資料照,顏麟宇攝)

作為研究小組召集人,我在《實錄》這樣寫道:「民主大憲章已經正式成為民進黨現階段的憲政改造主張……(它)有五大特色:一、國民主權精神的體現;二、總統為憲政中心;三、相對政治主權的概念;四、引導政黨政治的健全發展;五、人權的充實。」在結論時,我嚴正表示:「參與民主大憲章研究小組的成員,以及期間曾貢獻過卓見的人員,有不少曾是國民黨黑牢的座上客,或仍為流亡的政治犯。所以民主大憲章實比任何一部基本法或憲草,都更充滿著民主運動史上的血淚與骨肉。謹懷著這種歷史情操,本著愛心與責任感,我們正氣凜然地提出民主大憲章,想為苦難的同胞與苦難的國家引導一條光明大道。」

四、民主價值

J. G. A. Pocock在The Machiavellian Moment : Florentine Political Thoughtandthe Atlantic Republican Tradition一書,所提出的「政治創新」,具有兩個意涵,一是從歷史的長河來看,公民人文主義者透過復興亞里斯多德和古羅馬共和國這兩種傳統,掙脫中世紀的神學,為現代政治開啟新的道路;二是特定在佛羅倫薩共和國末期,當共和國面臨內憂外患的時候,有些人文共和主義者,特別是馬基維利,提倡採用一些打破常規的激烈手段來替共和國走出新路。這個時刻也就是Pocock所說的「馬基維利時刻」。

1962年,在第五共和制度下,戴高樂總統主動提出將法蘭西總統直接由人民選舉產生交由公民複決,這是法國歷史上前所未有的創舉,這就是一種「政治創新」,就是所謂「馬基維利時刻」,也是法國的「憲政時刻」。1990年代初,以民主大憲章為代表的,主張將中華民國總統改為由人民直接選舉產生,這也是中國歷史上及台灣歷史上前所未有的創舉,這就是一種「政治創新」,就是所謂的「馬基維利時刻」,也是台灣的「憲政時刻」。

《實錄》真實呈現了台灣民主工作者在「憲政時刻」所堅持的民主價值。

民主大憲章的核心理念,便是突破種種困難,體現國民主權的精神,建立總統由人民直接選舉產生的制度,更確立總統為憲政中心。

法國第三共和65年間,有100多個內閣、86位總理;第四共和12年間,有29個內閣、27位總理;其中最短命的內閣,僅存在3小時。這種因內閣短命,導致政府無法有效執政,國家無法走上穩定、安全與繁榮之路,正是戴高樂在第五共和期間,決定將總統改由人民直接選舉產生的最主要動力。

台灣的背景則不然。中華民國政府退到台灣以後,中央民意代表,包括國民大會代表,到1990年,已歷經40年以上沒有全面改選,這些老代表,在「法統」的庇護下,不食人間煙火,與民間脫節,卻仍然代表民意選出中華民國總統。這種完全違背民主原理和世界思潮的作法,隨著民進黨突破黨禁、戒嚴解除之後,幾乎成為全民公敵,變成「二千萬對一千個人」的戰爭。因此,總統直選的浪潮,在台灣民主運動過程上,雖然起步較晚(約在1985年左右),卻來勢洶湧,幾年之間,更發展成為帶動台灣民主運動的關鍵力量。研究小組成員在《實錄》所留下的紀錄,既是順應這種思潮的見證,也展現他們對民主價值的堅持。

時任民進黨中央黨部秘書長、在民主大憲章討論有關總統直選過程上發揮重大影響力的張俊宏,在《實錄》裡說:

我們思考問題的順位,以整個台灣人民、以整個民主政治的發展做第一順位,來思考我們怎樣做是對民主政治有最大的貢獻,……民主政治既是第一順位,民主政治首要就是政黨政治……而政黨政治中非常重要的就是競爭規則,到目前為止,我們一直沒有這個遊戲規則,一種公平的競爭規則始終沒有建立。

現在是一個好時機,國民黨有意願想做,對國民黨有利、對我們也有利,競爭規則此時是非常容易建立。一個對大家都有利的目標,從去年以來也已成為我們的黨綱,各個候選人也都提的,那就是總統直選。總統直選對國民黨有利,可解除他黨內目前的亂局,對民進黨也有利,如果沒有這樣一個制度,我們要實行政黨的輪政,還是遙遙無期。對反對黨來說,要促進政黨的輪政,總統民選這是一個機會,而國民黨要擺平內部也要藉由總統民選。而我們用這個機會,在共利的基礎上,把公平的競爭制度和規則確立,這是建立民主的規範,不必考慮我們支持誰,也可以解決我們支持誰的困擾。

總統直選這是一個很現實的問題,很不容易建立這麼一個制度,如果純對反對黨有利,對國民黨有害,這種制度根本不可能推行,現在談如果能實現,那就是不但對反對黨有利,對執政黨的某一部分相當有利,這樣就容易落實,不管內閣制總統制也好,只要徹底實施,這兩種制度都可以帶入民主,就怕兩種制度都落空。……我們一直害怕總統制會造成獨裁,就是從臨時條款而來的恐懼,不是從總統制來的。張君勱設計了這套制度,他根本沒有穿,自己設計的一套新衣,反而把可能建立總統制的機會給糟蹋了,同時也把內閣制的機會糟蹋了。所以民主政治的兩大制度,在台灣40年來根本失去建立民主憲政法治的機會,其原因就是西裝師傅設計衣服,沒有衡量穿衣者的身材,想用一套不合身的來制他,結果反而被他牽制了。40年糟蹋掉了,今天我們也恐怕面臨同樣問題。

今天我們所面臨的是李登輝,李登輝不是嚴家淦那一型的……如果我們設計一個虛君的衣服給他穿,他願意嗎?或者又像40年前的故事,又變成皇帝的新衣……基於這種情況,恐怕要設計的,是(類似)法國型的憲法。另外,非主流派已經很有組織在推動內閣制,內閣制不是為了政治上的學理或理想,而是現實的考慮,就是使李登輝成為虛君,這種方案對民主沒有幫助,我覺得很悲觀。這套衣服給李登輝穿,可能會撐破,絕對重複40年前的悲劇,這是我思考的歷程。我們面對一個不能迴避的政治現實……如果不能迴避,就以此為前提去設計一套可以帶上民主的體制……為了政治現實的思考,退而為法國(第五共和)體制。我不是考慮李登輝個人,是用他來把民主政治的兩大制度帶上軌道;我也沒有為民進黨著想,我只有民主的信仰,我不是為了民進黨的執政,而是為民主政治體制的運作,需要有反對黨執政的機會,民主才會上軌道……所以才一直設計讓民進黨有執政的機會,不是偏愛民進黨,而是偏愛民主,讓國民黨有在野的機會對它的體質絕對是有幫助的。

民主大憲章與實錄封面。(黃煌雄提供) © 由 風傳媒 提供 民主大憲章與實錄封面。(黃煌雄提供)
民主大憲章與實錄封面。(黃煌雄提供)

在《實錄》一書,最能感受到法國第五共和投影的,便是我的發言:

我們在做政治制度設計時要考慮到政治制定已經定型成為生活中的一部分,作為政治制度的設計者,無法完全按照理論推演,還要考慮歷史、傳統及現有政治制度。目前有兩種狀況很難改變,一是總統民選,二是行政院和立法院的運作關係,這兩個因素在進行政治設計時一定要照顧到。我很能體諒兩種心情,一是在兩任強人之後,擔心另一個政治強人出現,這種心理最值得發言的是黨外及民進黨,因為他們遭到蔣氏父子兩代的壓迫付出代價最大;二是在學術界來說百分之九十都接受內閣制,這是為了理論的一貫性,這兩種心情都值得尊重。而我們對於理論的推演應低於客觀的傳承部分。我們無法不去面對總統直選的潮流,也必須考慮立法院及行政院的關係,一個政治學的基本常識,一個普選的總統,不可能是虛位的元首,再來行政院和立法院的關係不可能空洞化,還有總統和行政院長的關係怎麼處理,總統和行政院長的關係影響到行政院和立法院的關係,這成為我們處理中央政府體制所要觸及的核心部分。

我們要根據客觀主義和科學精神來考察環境,必須把總統普選和行政院立法院的關係當成我們思考的前提,我再強調,普選的總統一定是有權的,我們的焦點就應放在總統和行政院長的關係怎樣處理。我心理上並沒有李登輝的影子,但在客觀上他會有某些契合,我們推出這種主張,好像和李登輝的某些需求有所銜接,但我們在提出這種設計時不一定有李登輝的影子,要說李登輝是強人,我看也不一定,如果李登輝是強人,根本不會有非主流派,蔣氏父子時代哪有什麼非主流派,非主流派的存在間接說明李登輝不是強人,而且他在運作行使權力時有障礙。我的結論是在現階段我們無法改變這兩個客觀情勢,我們應該接受它,而且這和民主不民主無關,內閣制和總統制都各有其民主的成分,這是西方政治中較常為人所提到的制度,包括法國第五共和也有民主的成分,在這樣的邏輯思維下,我們現在的情形和法國的第五共和比較接近。當時第四共和的總統是戴高樂,他領導自由法蘭西勝利,後來他當總統,因為當時的總統很痛苦,有個總統說過一個笑話,世界上有兩件事最痛苦,一個是盲腸炎,一個是當法國第三第四共和總統。戴高樂就不幹了,退隱了12年,1958年他東山再起,要求6個月的期限,創造了第五共和,他有總統制的特色,但他保留了國會與內閣總理的關係,就像我們要推行總統制,但保留行政院和立法院的關係。

除了歷史傳承等加以考慮,還要將民情做一基本了解,如果現在總統變成虛位的話,一般人恐怕很難接受。我預料在現行的選舉制度之下,我們的政治生態會惡化,小選區選出的國會議員來組成內閣,會導致派系的分贓,而且內閣一定是不穩定的。國家元首在執行公權力的時候,有一定的權力,而且我們要考慮到我們也要執政,這距離我們也不是很遠,就像現在我們有些黨員已經在地方執政。如果我們給國家元首作為一政治中心或政治標竿,他在任期內得到國民主權相對多數的授權,即總意志的最大授權,我強烈認為我們應照顧到傳承及已經成為政治生活的部分,總統直選是不可改變的潮流,行政院和立法關係,這兩個因素都考慮到,這才是比較謹慎的設計。關鍵在於普選總統一定有權,總統權力膨脹,內閣的權力就萎縮,就在於怎樣處理總統和內閣總理的關係,這可能是最要緊的。

一個普選的總統,一定是一個比較強勢的領袖,我們手頭上有12份資料,到目前為止,只有法國可以讓我們做參考,行政院和立法院的關係,我們很難加以改變,但普選的總統出現,行政院立法院關係在國內政治的重要性會降低。像第五共和中,憲法第二章共和國總統第五、八、九、十一、十二、十五條都是很重要的條文,第三章政府,它的第二十條,政府制定並執行國家政策,支配行政機構及經費,總統是三軍統帥,主持國防最高會議及委員會。在總統及總理之間,總統是政治的中心人物,這是鄒文海(教授)寫的,整個內閣都排好了,中間位子留出來,等戴高樂出來,大家一起拍照,這種景象說明了第五共和的狀況。

由於國民黨的傳統運作模式是以國家元首為黨主席,李登輝自然成為權力中心。但是就現行憲法上看來,是以行政院長為中心。由於李登輝不像蔣經國是個強人,所以李煥身邊的人馬想依憲法來抬高李煥的權力也有所依據。於是國民黨內部運作的矛盾反而變成國內政治問題的矛盾。半年來,國民黨因缺乏傳統的強人運作而產生的(雙李體制)問題,有人將之投影到大憲章,認為大憲章是在為國民黨解決問題,這是個天大的誤會。……我們必須強調,將大憲章中的總統視為傳統強人政治的復辟是非常不公道的。因為過去的強人掌握了軍警特,有強大的控制力,但是大憲章中為憲政中心的總統,必須接受種種監督,並不能逞其一己之私。所以總統制不見得會壟罩上昔日強人政治的陰影,應是了解大憲章的一個基本認識。

研究小組一個基本的主張是,不管是成立什麼法,一定要有力量能發揮影響力。而這樣的力量是來自有堅定的共同主張,這些主張要有前瞻性,經得起考驗、符合現階段對時局的正面評價,切中人民的需求。我們在擬定戰略時,必須有武器,沒有武器則不堪一擊。這牽涉到選擇和判斷,我們必須做出選擇和判斷,並為之付出代價,可能是好的,也可能不好。基於傳統上黨外和民進黨對台灣問題的關注一直是扮演領導者和領航員的角色,現在海外異議團體,或是無黨籍人士都能夠提出一部完整的基本法,民進黨在這個階段如果還是提出規範的看法,未免落在時代的末端。……在顧及民進黨的領導者角色,我們必須有一套完整的憲法草案,不能只是幾點簡單的要求。

許信良更是法國第五共和憲政體制堅定的支持者,他說:

我們這次特別重視中央政制的詳細設計,這是一個正確的方向,而國是會議的爭論中心也是這個問題。現在總統制和內閣制之爭其實就是用實力來解決的。簡單來說,國是會議其實是改革派和保守派之戰,保守派想藉由內閣制的主張來維護他們的既得利益。主張內閣制使得總統虛位化,來獲致政治利益。內閣制很明顯的是個陰謀,所以我們應該兼顧理想和現實來設計這套制度,總統或內閣制都有一套他自己的法理體系,但混和制沒有,有的話就是法國第五共和。一方面你要實施混和制,又不要按照法國第五共和,就會發生剛才傅正教授所提出的誤認美國覆議制度在現行憲法中位階和定位。在此常讓一些憲法學者頭痛,因為它的法理體系紊亂。為了避免憲法的設計成為一個大拼盤,我們應該以法國第五共和為藍本,研究其如何能夠自圓其說。……我個人較傾向於以第五共和為藍本,而不是在設計上去拼湊總統制和內閣制。

面對民進黨內唯一參與過兩次組黨風險的傅正,有關法國第五共和好像專門為戴高樂而設的質疑:

有人說第五共和是專門為戴高樂設計的一套政制,是因人立法,因應此一秩序的需要而立法。說句不好聽的話,這是過度的犧牲。我們現在討論第五共和,其實多多少少把今天的李登輝當作戴高樂。其實即使是在老蔣當家時都還沒這個必要。總統直選只有在我們老的國民大會在尚未改選的情況之下我才同意。若我們的國會全面改選時我不要總統直選。但我們民進黨有那麼一個決議案在那裡,若不總統直選就好像我們不給李登輝權力。多多少少我們期待李登輝能推動一些政治改革,所以民進黨才搞出一個所謂總統直選來。

許信良很明確的回應表示:

這不能這樣說,第五共和的出現也許是為了戴高樂,但在第五共和之後,法國政制才真的穩定下來。我們也都曉得,在這之前的第四共和倒閣是家常便飯。所以第五共和可以視為內閣制的一種修正。他們的成功就是最好的例子。因此它不是為了個人,也不是一個變體,而是一個自然發展的產物。我認為,混和制應該按照法國第五共和來設計。法國第五共和,已經有很多法國學者替它辯護得很好,認為它很進步,我也這麼認為。所以我們沒有必要去弄一個新的,沒有外國學者會替你辯護的東西。我們不要弄一個四不像,依照這個東西去修改,混和制要有品牌的。

在《實錄》一書裡,我以研究小組召集人身分,在〈說明〉一文,指出總統及國會議員均由國民直接選舉產生;又有公民複決規定;「公民權之行使」又以專章規定,這些都是國民主權精神的強化,也是民主價值的體現。

另外,在「總統為憲政中心」部分,我表示:

民進黨憲政研究小組在規劃中央政治體制時,曾考慮過英國式的內閣制,也考慮過美國式的總統制,幾經激辯,最後接受民主大憲章的規劃,而較接近法國第五共和制度。我們的主要考慮包括:(一)前瞻;(二)傳承;(三)可行性與穩定性;(四)台灣的特殊環境。

憲政研究小組接受總統普選的主張,認為總統直選是不可阻擋的趨勢。總統既然直選,國民大會自然隨之消失;而總統既然由最大多數的國民主權所授權,總統自應承擔其責任,行使其職權。這就是我們所考慮的「前瞻」的因素。憲政研究小組對於行政院的存廢曾有過激辯。但是由於10年來,行政院與立法院的對話,已成為國內最重要的政治焦點,並成為國民關心政治的主要成分,如果突然廢除行政院,不但破壞這項傳統,甚至會使關心政治的人民若有所失;同時考慮及台灣內部的人口結構,包括省籍因素,以及台海兩岸的特殊狀況,如果缺少應有的國會對話,有如失去安全瓣一樣,容易滋長政治上的不穩定,並引起反彈。因此,基於「傳承」、「可行性與穩定性」、「台灣的特殊環境」因素的考慮,我們延續了行政院和國會的對話。

憲政研究小組接受總統普選的主張,認為總統直選是不可阻擋的趨勢。總統既然直選,國民大會自然隨之消失;而總統既然由最大多數的國民主權所授權,總統自應承擔其責任,行使其職權。這就是我們所考慮的「前瞻」的因素。

憲政研究小組對於行政院的存廢曾有過激辯。但是由於10年來,行政院與立法院的對話,已成為國內最重要的政治焦點,並成為國民關心政治的主要成分,如果突然廢除行政院,不但破壞這項傳統,甚至會使關心政治的人民若有所失;同時考慮及台灣內部的人口結構,包括省籍因素,以及台海兩岸的特殊狀況,如果缺少應有的國會對話,有如失去安全瓣一樣,容易滋長政治上的不穩定,並引起反彈。因此,基於「傳承」、「可行性與穩定性」、「台灣的特殊環境」因素的考慮,我們延續了行政院和國會的對話。

由於半年來國內政治上的「兩李」之爭,使得總統和行政院長的權責關係如何釐清,成為憲政研究小組的重要課題。在民主大憲章上,我們很明確規定總統是憲政中心。由於是國民主權的授權,「總統維護本憲章之遵守,並確保國家獨立與領土完整」(三八條);「總統任命行政院長」(六O條);「主持行政院會議」(三九條);總統得解散國會(四O條);總統享有緊急命令權(四七條);並可將「國會議決有關國家體制及轄區變更之重大法案提交公民複決」;這些都明確表示總統是憲政中心人物。

將獲得國民主權最大多數授權、代表最大多數國民意志的總統,規劃成為憲政中心,亦為民主大憲章落實民主價值的體現。

五、戰略思維

任何一部憲法或憲草,都有其制定時特殊的時空背景、社會條件以及政治力量的角力與追求。民主大憲章除展現對民主價值的堅持外,也留下研究小組成員對當時政治情勢的分析、政治力量可能的發展與追求的探討,如果把這些因素統稱為戰略思維,26年之後,經過6次總統大選實踐的檢驗,持平地說,有些發展與當年研究小組的戰略思維是完全吻合,有些則顯現當年戰略思維的不足。

國民黨15日於板橋舉辦總統選前之夜,總統候選人朱立倫仍大打「夫妻牌」,太太高婉倩總統夫人周美青聯手出擊,最後和黨內立委共唱「台灣心跳聲」。(林俊耀攝) © 由 風傳媒 提供 國民黨15日於板橋舉辦總統選前之夜,總統候選人朱立倫仍大打「夫妻牌」,太太高婉倩總統夫人周美青聯手出擊,最後和黨內立委共唱「台灣心跳聲」。(林俊耀攝)
作者認為,民主大憲章留下研究小組成員對當時政治情勢的分析、探討,26年過去了,有些發展與當年研究小組的戰略思維完全吻合,有些則顯現當年的不足。(資料照,林俊耀攝)

首先,正如《實錄》所一再出現的,也是引導總統直選最具吸引力、說服力的一個論述,便是總統直選將可能使民進黨提早在中央執政。

研究小組成員,起初對於中央政治制度的思考,大多傾向於內閣制,對總統直選制顯得猶疑、甚至反對,張俊宏在一篇文章中曾這樣生動地描述:

面對當時即將召開的國是會議,民進黨需要提出一套腹案,煌雄跟我同是念政治系,彼此很有默契,也非常積極,透過台灣研究基金會由他來召開這個黨內共識會議,加我與黃煌雄一共9人(註:應為12人),10年過去,當今台面上從總統、副總統開始幾乎全在內。會議由黃信介主持。第一天,討論的核心在於要不要總統直選,以及實行總統制或是內閣制,談到半夜意見統計的結果,主張內閣制對總統制的比例是7:2(註:出席人數為9人),就只有我跟黃煌雄二人主張總統直選的總統制。在半夜散會前,我只好說了非常露骨的一番話「如果實行內閣制,就是外來政權勢力要重新奪回政權所用的招牌,我們要不要跟他們一起主張內閣制?希望大家深思這個問題。」會後我跟黃煌雄兩人癱瘓在沙發上,對於這樣的局面,非常憂心。第二天出現了奇蹟,主張內閣制對總統制的比例是2:7,剛好相反,逆轉情勢導向贊成總統制,名稱也確定由呂秀蓮從英國大憲章中所想到的靈感──「民主大憲章」,這一套具有黨內共識的總統直選總統制完整構想,也是黃煌雄非常熱衷的一套法式總統制思想,中常會通過以後,我們就在國是會議上提出這一套憲草。「民主大憲章」便從這裡開始。整個討論詳細的過程在實錄中備載,但這一段背景及背後所進行的IC版線路卻不在其中,回憶這一段歷史應值得補上這一段以作為後人研究的參考。

在將傾向內閣制扭轉到總統直選過程上,張俊宏也雄辯地說:「第一任的總統選舉,民進黨可能沒有人可以和他選,就現實來說,如果一兩年內總統直選,那是由李登輝來做,但是6年後下一任國民黨會推出誰……民進黨有的是一級明星,……每個人都是真槍實刀幹出來的,下一任的總統,民進黨由南到北的縣長都是總統候選人。」這種論述變成一項致命的吸引力,連最醉心內閣制、也強力主張內閣制的傅正都不禁要說:「剛才張秘書長(俊宏)說第一任民選總統民進黨不可能,但是下一任選舉可以增加民進黨執政機會,這倒是真的。」

就後來的選舉結果而論,完全符合研究小組的戰略預期。由於研究小組成員之中,有不少「都是真槍實刀幹出來」的「一級明星」,從第1次到第4次的總統、副總統選舉,民進黨所提名的總統、副總統候選人幾乎都是研究小組成員,第1次總統、副總統候選人為彭明敏(民主大憲章兩位顧問之一,另一位為許信良)、謝長廷;第2次與第3次為陳水扁、呂秀蓮;第4次為謝長廷、蘇貞昌。其中,陳水扁與呂秀蓮於2000年當選總統、副總統,可說是第一次實現研究小組所評估的民進黨提早中央執政,這也是歷史上首度發生的政黨輪替;2016年蔡英文、陳建仁不僅再度實現民進黨中央執政,且贏得包括國會多數的完全執政,民進黨取得完全執政,在歷史上也是首度發生的。其次,研究小組成員大都同意,隨著總統直選的實施,一定會強化台灣認同,深化台灣主體性,進而凝聚國民意識,築起一道無形而強大的心防。蔣經國於1987年7月解除戒嚴,1990年4月民主大憲章研究小組正式展開工作,當時政治上雖已解嚴,但長期以來,在國民黨的戒嚴統治下,台灣只是中華民國政府「復興的基地」、「反共的跳板」、「法統的所在」、「中原的邊陲」,台灣在國民黨如此「正統化」與「工具化」的統治下,幾乎失去了自我,並忘掉自我。

1997年11月8日,我在哈佛大學舉辦、杜維明教授主持的「文化中國與台灣意識」會議上,做了這樣的表示:

像我們今天出席的人,在台灣出生長大的,大概都有一種體驗,就是在戒嚴體制下,那時台灣意識幾乎不被允許存在。很多人讀小學的時候,如果講台語會被罰錢,有時候罰掃廁所。在很早以前,電視每天只能唱兩首台語歌,有各種限制。我記得1972到1973年間,我寫台灣史的時候,我寫蔣渭水,那是20多年前的事情,我去拜訪當時很多台灣的前輩,就是蔣渭水的老朋友,他們起初碰到我的時候都害怕,心裡懷疑我是不是國民黨派來的?後來我找到蔣渭水的兒子帶我去,他們看到老朋友的兒子都很高興。

當時我就有一個很深的感觸,這些人在台灣的土地上,在半個世紀以前,為這個土地上的人民奮鬥,為什麼半個世紀以後,不但後代子孫忘掉他們,而且他們竟然還害怕他們的子孫?這種歷史的扭曲,給我很大的動力──應該怎樣給台灣歷史一個公道!給歷史上為台灣做事的人一個公道!我想這些例子說明了:台灣意識在大中國意識的籠罩下,代表一種掙扎、探索、追尋自我的過程,而且在追尋自我的過程上,增加了自己的信心,且肯定自己。所以,台灣意識應該是在這種背景下,隨著台灣民主化的逐步實現而逐步提高。台灣民主化促成戒嚴解除了,報禁、黨禁開放了,各種社會運動的力量急遽發展。總的結果,就是代表台灣意識的急遽發展。

由於總統選舉的動員效應,幾乎擴展到台灣每一個地區、每一個角落、每一個家庭、甚至每一個人,隨著總統直選的推進,台灣主體意識不僅更強化,且凝聚而為國民意識。總統選舉有其疆界(boundary),要確定那些人享有投票權,這個確定的範圍就是主權的範圍,因此每一次總統的選舉,也就是對國民與主權的再確認,這樣,總統直選的過程就有如建立”nationbuilding”動員的過程一樣,每選一次,就逐步強化”nation-building”,台灣主體意識也就自然逐漸變成一種台灣國民意識。

1998年2月7日,在台灣完成第一次總統大選之後,我以哈佛大學訪問學人的身分,受邀到美國新英格蘭中華民國學人留學生「學術論壇」演講,公開表示:

以台灣人為主體時代的來臨。未來要在台灣政壇上生存發展,主要有兩種人:一種是很自然且帶有感情的說「我是台灣人」的人;另一種是很自然且帶有感情的說「我是台灣人、也是中國人」的人。在此,「台灣人」的定義涵蓋四個族群,包括最早來台灣的原住民、客家人、閩南人與新住民(外省人)。如果只肯說「我是中國人」,卻不肯說「我是台灣人」,這些人大概都會為政治情勢所淘汰。

10年以後,2007年12月15日,在時報文教基金會舉辦的「台灣的社會發展與變遷」會議上,我這樣談到:

從1996年第一次總統選舉到2007年,……就國內政治發展而論,特別是就享有公信力的像政治大學選舉研究中心、台灣地區社會變遷基本調查,以及中央研究院有關研究人員所調查公布的資料,均顯示自認為台灣人的比例,已由1995年百分之二十多升至2006年百分之五十、甚至六十以上;而自認為中國人者,則由百分之三十左右下降至百分之十以下,自認為兩者都是的人,大約維持在百分之四十到五十左右,但亦有降至百分之三十五的記錄。這些調查數字反映出,我在10年前所作的預言,似乎全面實現中。

到了2017年,又是另一個10年之後,依政大選研中心的資料,自認為台灣人者維持在百分之六十上下,自認為中國人者降到不足百分之五,兩者都是者則在百分之四十左右。另依台灣民意教育基金會的資料,自認為台灣人者占百分之七十二,自認為中國人者占百分之十,兩者皆是占百分之十二。從這些調查資料可看出二十年前的預言更接近全面成真。然而,研究小組的戰略思維也有不足之處,其中最大的不足,便是對中國大陸缺乏全盤而有系統的省思,更幾乎沒有預料中國大陸會以如此大國的身影,躋身到國際舞台、投射在台海兩岸之間。民主大憲章除〈前言〉外,共10章,104條,其中第9章為〈台海兩岸關係〉。〈台海兩岸關係〉原來是以「附加條款」的方式,放在最後的第10章,後來經過內部討論,改為〈兩岸關係〉專章,在傅正建議下,又改為〈台海兩岸關係〉。原本的「附加條款」有引言及3個條款,〈台海兩岸關係〉刪去引言,條文增為4條。

毛澤東於1966年發動文化大革命,一場「十年浩劫」,不僅使中國大陸內部陷入動盪不安之中,更使海峽對岸的台灣望而生畏、畏而遠之。1978年,鄧小平第三次復出,雖提出改革開放的歷史性號召,但仍處於「摸著石頭過河」的探索階段;而1989年又爆發天安門事件,北京「黑雲壓城」。對一向以堅持自由、民主、人權、公義為普世價值的台灣民主工作者而言,視戒嚴時期國民黨的總統府有如日治時代的總督府,而中共的一黨體制卻比國民黨的總統府、日治時代的總督府,都更有過之,文革與「六四」的陰影更有如泰山壓頂。從民主理念、普世價值到現實政治的發展與教訓,自然都驅使1990年代台灣民主工作者對中共採取一種疏離與戒慎恐懼的態度。這應當也是民主大憲章研究小組大多數成員的基本心態。

1989年6月4日,六四天安門事件(美聯社) © 由 風傳媒 提供 1989年6月4日,六四天安門事件(美聯社)
從理念、普世價值到現實政治的發展與教訓,都驅使1990年代台灣民主工作者對中共採取疏離與戒慎恐懼的態度。這也是研究小組多數成員的基本心態。(資料照,美聯社)

基於這種心態,研究小組成員對兩岸主要的思考,便是如何確保台灣的安全與兩岸的和平,乃首度提出「相對政治主權的概念」,其具體條文為:「台灣和中國大陸應以和平、平等、共存、互惠原則,相互尊重雙方國民主權與各該轄區內統治權之完整。」這是研究小組基本的共識,也是最大公約數,其餘3個條文,可說是「相對政治主權概念」的延伸,基本上,也反映出研究小組成員「防守」與「疏離」的心態。除此之外,《實錄》對兩岸討論的重點僅在文字的修正及技術層面,對中國大陸實況與未來可能的發展,反而著墨不多,甚至可說幾乎沒有。不過在討論過程上,張俊宏曾提到:「在與中共交流漸趨頻繁之後,若有可能我們可影響大陸……我們怎樣去面對這種情況,採取何種態度、行動?關於這些問題,我們究竟需不需要在大憲章中先預留空間,以便將來能處理這些問題?畢竟未來的局面將如何發展,我們並不知道。」傅正也說過:「我並非主張統一,而是站在國家作為一個工具的觀點來考慮,如果統一有利於台灣人民,為何不統?換言之,如果獨立對於台灣人民有利,則為何不獨立?在兩岸關係越趨複雜之後,以後的變化難逆料,故我較贊成預留空間,而不是把路都先堵死了。」

就《實錄》所載,研究小組幾乎未曾客觀而認真地探討中國大陸的現狀與可能的發展,甚至未曾將中國大陸的過去、現在與未來,當作議題來討論,也就是說,對中國大陸議題幾乎視而不見,可以不予理會。這種戰略思維的不足,導致1990年代的台灣民主工作者對中國如何崛起,為何崛起得如此之快,幾乎無法作出正確的評估與掌握,而陷入被動與主觀。經過20多年的世事滄桑,隨著台海兩岸情勢的消長易位,當中國大陸正以世界第二大經濟體以及綜合國力大國的姿態,縱橫於世界舞台之間,面對此情此景,傅正所說「以後的變化難逆料」,張俊宏所說「畢竟未來的局面將如何發展,我們並不知道」,更不禁要引人深思。

六、回顧與展望

民主大憲章公布迄今,已超過四分之一以上的世紀,總統直選當時主要遭到兩方面的挑戰:一為來自學術界,他們視總統直選將使即將廢止的臨時條款的總統職權復活,從而影響內閣制真正落實的機會;一為來自政治界,他們視內閣制為爭取政治權力分配的必要工程。前者對內閣制的態度是真誠的,後者則視內閣制為工具。經過20多年之後,隨著總統直選的實踐,來自政治界的挑戰力量,知道大勢已去,已無可奈何;來自學術界的挑戰力量,仍延續其對內閣制的真誠,香火不墜,不過氣勢大不如前。

20多年前,在台灣推動總統直選所面對的壓力是巨大的,推動者不僅需要堅定的意志與決心,更需要堅強的毅力與”guts”。20多年後,國內氛圍改變了,國際氛圍更改變了,在1990年代初,所謂雙首長制,或現今學界通用的半總統制,相對於歷史悠久的內閣制和總統制,除戴高樂第五共和的品牌外,採用的國家並不多,也名不見經傳;但今天的雙首長制或半總統制,從歐洲到後列寧國家到後殖民國家,已成為全世界最多國家採用的制度,法國第五共和更是一個標竿,成為其他國家爭相仿效的主要藍本。從1997年取消立法院對行政院長的任命同意權後,我國實質上已和法國第五共和一樣,走上雙首長制之路,經過6次總統大選,20年的實踐,我們所累積的台灣經驗或台灣故事,在一定程度上,或多或少都有值得國人共同珍惜、分享與警惕。

首先,總統直選打破法統神話,打破人民與政治之間隔離的圍牆,讓民主的疆界彰顯,也讓國民主權的概念落實,並實現人民是「總統的頭家」、人民「出頭天」的願望。經過6次大選的實踐,總統直選在台灣,已經成為人民日常生活的一部分,對年輕人來說,甚至是一種與生俱來的權利。所以,總統直選在台灣,不僅是一種政治制度,也是一種生活方式,今後,不管任何政黨、任何政治人物,必然會遵循這種政治制度與生活方式,並代代相傳。總統直選在台灣,儼然已變成一項百年大計的政治工程,不可逆的潮流。其次,研究20世紀第三波民主化的著名學者杭廷頓(Samuel Phillips Huntington),曾指出一個新興國家的民主化是否鞏固,檢驗標準之一,便是經過兩次政黨輪替。台灣已經過3次政黨輪替,不僅如此,在6次總統大選過程上,儘管候選人之間曾有激烈交鋒,彼此陣營之間也有不少插曲或事件,但除2000年的興票案和2004年319槍擊案外,台灣的總統大選雖有驚滔駭浪、高潮迭起,卻總是「輕舟已過萬重山」。更重要的是,20年之間,6次總統大選,台灣人民已向全世界展現:台灣的總統大選拒絕暴力!拒絕買票!三次政黨輪替、向暴力說NO!向買票說NO!這三大現象足以讓台灣成為第三波民主化國家的典範,這也是台灣故事的精彩內容,值得國人共同珍惜與呵護。

第三,總統直選制度既需要全民共同參與,也需要全民共同呵護,才能鞏固,也才能綿延流長。因此,對曾經擔任總統職位的人,不管現任或卸任,都應表達基本的尊重,這是維護總統直選制度尊嚴不可或缺的一環,也是一個成熟的公民社會應有的素養。準此而論,有些對卸任總統的做法實不足取,例如陳水扁判刑後被關入兩人一間、共1.38坪牢房的做法,以及以馬小九案控告馬英九的做法,對總統直選制度的鞏固既無正面意義,反而有負面效應。再如,評論國家元首固為言論自由的保障範圍,但部分媒體評論者,動輒以「作之君、作之師、作之父」的心態發言,立論輕佻,見解偏頗,實不足成為民主鞏固的正能量。未來在致力民主鞏固的旅程上,這些都是有待國人共同來完善的空間。

第四,被尊為法國政治學和公法學界「教宗」的杜瓦傑(Maurice Duverger),是第一位提出半總統制(semi-presidentialism)概念的人,須符合三項要件:總統直選、總統有實權、以及總理對國會負責;其中總統直選和總理對國會負責,被視為是廣義有關半總統制的定義。法國和台灣都符合這項定義,而實踐的結果,總統愈成為憲政中心;特別是兩國自選擇具有明顯衣尾效應的蜜月期選舉或同時選舉以來,幾乎都出現總統當選人和國會議員多數黨一致的現象,以及國會議員朝向兩黨化的政治結構現象,而有助於組成一致性政府,法國如此,2008年以後的台灣也是如此。在一致性政府原則下,總統地位更加優勢,權力增加,越來越介入內閣的組成,甚至主導內閣的改組與更替

2017-09-27-行政院召開「加速投資台灣專案會議」會後記者會,行政院長賴清德。(取自行政院直播) © 由 風傳媒 提供 2017-09-27-行政院召開「加速投資台灣專案會議」會後記者會,行政院長賴清德。(取自行政院直播)
作者指出,總統與閣揆的基本的格局是:總統優越,但總統和行政院長實際互動的模式,會因每一任總統和閣揆的不同而有所不同。(資料照,取自行政院直播)

台灣自推動總統直選以來,有關總統與行政院長的角色與職權,一直引發爭論,隨著總統直選實施,總統權力不斷增強,總統「有權無責」與行政院長「有責無權」之爭,甚囂塵上,不論哪一個政黨執政,迄今仍爭論不休。坦誠而論,此一問題在學理上固然客觀存在,但在動態政治上,只要「共治現象」不再發生,幾乎是沒有意義。因為行政院長應有自知之明,正如戴高樂所說,「總理是第二號職權」,「僅次於我(總統)的人」,「只能是我(總統)的總理」。當然,總統本人因聲望高低、主政風格及治國能力的不同,和行政院長因出身背景及其所擁有政治資產的不同,兩者間權力運作的關係,也會因人而異,因事而異,因勢而變,不太可能一成不變。基本的格局是:總統優越,但總統和行政院長實際互動的模式,會因每一任總統和閣揆的不同而有所不同。

第五,隨著總統愈成為憲政中心,對總統的領導能力、主政風格以及清廉品德等要求也愈高愈嚴。20年來,李登輝時曾完全執政,2008年起馬英九也完全執政,2016年以來蔡英文也完全執政,不同的政黨,包括國民黨與民進黨,都曾完全執政,人民也都給予機會,但人民對總統直選以來的政局,卻愈來愈感到沉悶,愈來愈激不起總統直選推行之初那樣的火花、熱情與期待,這是台灣政局當前最大的癥結所在。戴高樂說,總統本人除應具有「願意承擔任務」的使命外,還應「具有相應的能力,這一點,顯然是法律所不能保證的。因為,無論何時何地都不可能以制度的效力來彌補元首本身的無能」。特別是,相對於中國大陸的快速崛起,如果總統的領導團隊,缺乏治國能力,導致執政失靈,又如何激起人民的認同與團結、打開悶局?

1996年,台灣舉行第一次總統大選時,江澤民以軍事飛彈演習相向,經過炮火洗練的民主台灣,愈激起國人的向心力,並引以為榮。2012年,不須軍事演習,不費一兵一卒,「中國因素」首次「軟著陸」,成為總統競選議題;2016年的總統大選,「政治性」、「敏感性」的「中國因素」更變成「政策性」、「常態性」的「中國因素」,「中國因素」相較於1996年的粗暴,已變得柔軟,並深入到國家政策之間。這20年的大轉變,證明中國的崛起已成為台灣總統大選不能不嚴肅以對的重大議題。正如1848年共產黨宣言所說,「一個幽靈在歐洲徘徊」一樣,「中國因素」的「幽靈」已在台灣上空徘徊,民選總統如果不能有效領導,跨越這個「幽靈」,開創新局,反為「幽靈」所困,陷入被動,又如何帶領國家走出新的願景?

回顧20多年前,研究小組對總統直選的戰略思維,有其吻合與不足之處:吻合之處,預言民進黨提早中央執政成真,也預見台灣認同與台灣主體性必將強化,進而凝聚為台灣國民意識;不足之處,幾乎沒有預料到中國大陸會以這樣的速度發展成這樣的大國。這樣的吻合與不足,各有其自身發展的邏輯,本為平行線,一旦交會,卻顯現出內部蘊含的矛盾,而且矛盾似乎愈來愈大,一旦碰撞,甚至可能爆發出嚴重的危機。20多年前戰略思維的吻合與不足,隱隱然正蓄勢待發,變成台灣當前總問題的根源。這是個重大教訓,見證戰略思維的巨大威力與影響;這也是個重大啟示,根據歐克秀(Michael Oakeshott)對霍布斯(Thomas Hobbes)經典性著作的研究,體認到「政治是人類永遠的困境。」如果20多年前研究小組成員在兩岸關係之間沒有「先預留空間」,那麼今後呢?台灣是否還有機會與能力,當「馬基維利時刻」來臨,發揮像總統直選那樣的「政治創新」,以更全面而縝密的戰略思維,來引導時局的發展?

*作者為台研會創辦人。

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