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Lucia Rodriguez lebt seit sieben Jahren illegal in Zürich. Mit der «Züri City Card» will ihr die Stadt nun das Leben erleichtern. Doch kann die ID die Situation der Sans-Papiers wirklich verbessern?

Neue Zürcher Zeitung-Logo Neue Zürcher Zeitung 11.11.2020 Linda Koponen

Die links-grüne Stadtregierung will eine städtische Identitätskarte einführen, um Papierlose besser vor Ausbeutung zu schützen. Kritiker sprechen von nutzloser und ideologischer Symbolpolitik.

Die Papierlosen leben unter dem Radar der Behörden. Antoine Merlet / Imago © Bereitgestellt von Neue Zürcher Zeitung Die Papierlosen leben unter dem Radar der Behörden. Antoine Merlet / Imago

Als Lucia Rodriguez* Costa Rica verlässt, ist sie voller Hoffnungen. Sie träumt von einer besseren Zukunft für ihre damals 12-jährige Tochter und vom grossen Geld, mit dem sie ihre Familie im Herkunftsland unterstützen will.

Mit einem Touristenvisum steigt Rodriguez in der Schweiz aus dem Flugzeug. Eine in Zürich wohnhafte deutsch-amerikanische Familie wirbt sie als Haushälterin an. Sie treffen laut Rodriguez eine Abmachung: Nach drei Monaten soll sie einen Arbeitsvertrag und eine Aufenthaltsbewilligung erhalten. Sie kümmert sich an sechs Tagen pro Woche um die Kinder und den Haushalt und bekommt im Gegenzug Kost, Logis und monatlich 1000 Franken – für mittelamerikanische Verhältnisse ein fürstlicher Lohn. In den ersten drei Monaten schickt sie 2500 Franken in ihre Heimat. Der Plan scheint aufzugehen.

Sieben Jahre später sitzt die mittlerweile 39-Jährige im Wohnzimmer von Salvatore Di Concilio und lässt ihre Geschichte Revue passieren. Di Concilio ist ein ehemaliger Stadtzürcher SP-Gemeinderat und Mitgründer der Zürcher Sans-Papiers-Anlaufstelle (Spaz). Es ist ein kühler Novemberabend, das Coronavirus hält die Welt weiterhin in Atem, und der Zürcher Stadtrat diskutiert einmal mehr über die Einführung einer «Züri City Card» – einer Art Stadt-ID, die auch jene Zürcherinnen und Zürcher beantragen können, die sich illegal im Land aufhalten.

Menschen wie Lucia Rodriguez. Sie ist eine von geschätzt 10 000 Sans-Papiers, die ohne Aufenthaltsbewilligung in der Stadt Zürich leben – wie viele es tatsächlich sind, lässt sich schwer sagen, weil sich die Personen unter dem Radar der Behörden bewegen. Viele von ihnen stammen aus Drittstaaten und halten sich mit Aushilfsjobs über Wasser. Für sie bleibt die Arbeitsmarktzulassung in der Schweiz ein beinahe aussichtsloser Traum, denn bei Drittstaatenangehörigen ist diese hochqualifizierten Führungskräften und Spezialisten vorbehalten.

Nachdem das Touristenvisum von Rodriguez abgelaufen war, setzten ihre Arbeitgeber sie auf die Strasse – aus Angst, wegen der illegal Beschäftigten in Schwierigkeiten zu geraten. Seither gleicht ihr Leben in Zürich einem Spiessrutenlauf.

Eine Schutzmaske verdeckt ihre Gesichtszüge, doch der Blick verrät die Resignation. «In Costa Rica denken sie, ich sei reich», sagt sie in gebrochenem Deutsch. «Seit der Pandemie weiss ich nicht einmal, wie ich mein Zimmer und das Essen bezahlen soll.» Einer ihrer letzten Arbeitgeber schulde ihr 300 Franken. Um die Forderung geltend zu machen, fehlt ihr die rechtliche Handhabe. Anspruch auf Arbeitslosengeld oder Sozialhilfe hat sie nicht. Die Familie in der Heimat wartet derweil auf das Geld aus der Schweiz.

Rodriguez sagt, die «Züri City Card» gebe ihr neue Hoffnung auf ein sichereres Leben. Doch kann eine städtische Identitätskarte Sans-Papiers vor Ausbeutung und Missbrauch schützen? Und welchen Nutzen bringt sie der Stadt und ihren Steuerzahlern?

Kosten in Millionenhöhe

Am Mittwoch traten die Zürcher Stadtpräsidentin Corine Mauch (sp.), der Sozialvorsteher Raphael Golta (sp.) und der Gesundheitsvorsteher Andreas Hauri (glp.) im Stadthaus vor die Medien, um über die «weiteren Schritte zur Verbesserung der Lebenssituation der Sans-Papiers» zu informieren. Nach einem zweiten Gutachten – das erste vor zwei Jahren war ernüchternd ausgefallen – will die links-grüne Regierung die «Züri City Card» nun doch einführen. Aus rechtlicher Sicht spreche nichts dagegen.

Bea Schwager, Präsidentin des Vereins Züri City Card, freut sich über den Entscheid: «Die aktuelle Pandemie zeigt einmal mehr, wie prekär viele Sans-Papiers leben. Die Einführung der ‹Züri City Card› ist für Sans-Papiers ein grosser Schritt hin zu einem würdevolleren Leben.»

Kann die Karte die hohen Erwartungen erfüllen? Im Positionspapier des Stadtrates steht, dass der direkte Nutzen für die Sans-Papiers beschränkt bleibt. Damit könnten die Papierlosen ihre Identität und den Wohnsitz zwar auch gegenüber den Behörden nachweisen. Am illegalen Aufenthaltsstatus kann jedoch auch eine städtische Identitätskarte nichts ändern.

Anders als etwa New York, das sich als «sanctuary city» versteht und seinen Mitarbeitern untersagt, die nationalen Immigrationsbehörden bei deren Aufgaben zu unterstützen, ist Zürich an das übergeordnete eidgenössische Ausländer- und Migrationsrecht gebunden. Konkret bedeutet das, dass etwa Polizisten je nach Sachlage weiterhin den Aufenthaltsstatus einer Person abklären müssten, auch wenn sich diese mit der städtischen ID ausweisen würde.

Auch der Zugang zu Recht und Justiz, also etwa die Möglichkeit, als Opfer eine Anzeige zu erstatten, bleibt für Sans-Papiers nur theoretisch offen, da sie mit dem Risiko einer Wegweisung verbunden ist. Auch heiraten, eine Wohnung mieten oder der Bezug von Sozialhilfe wären für die Papierlosen mit der «Züri City Card» nicht gestattet.

In der Pflicht sieht der Stadtrat denn auch den Bund und den Kanton. Corine Mauch sagte am Mittwoch vor den Medien: «Die City Card kann die hohen Erwartungen nicht erfüllen. Es braucht auf den übergeordneten Ebenen eine realitätsnahe, menschliche Migrationspolitik.» Laut Raphael Golta ist der Stadtrat beim Kanton bisher auf taube Ohren gestossen. «Das bedauern wir sehr.» Langjährige Sans-Papiers müssten unter transparenten Bedingungen regularisiert und in den geregelten Arbeitsmarkt integriert werden, damit sie ihre zentralen Grund- und Menschenrechte ungefährdet wahrnehmen könnten.

Bereits heute pflegt die Stadt in vielen Bereichen eine informelle Zusammenarbeit mit der Sans-Papiers-Anlaufstelle und unterstützt die Papierlosen indirekt. So haben Sans-Papiers Zugang zu subventionierten Krippen- oder Hortplätzen, zu Verbilligungen der Krankenkassenprämien oder zu Pflegeplätzen sowie einer stationären Behandlung im Stadtspital. Seit der Corona-Krise finanziert die Stadt Zürich der Spaz befristet eine Teilzeitstelle, um der grossen Nachfrage nach Beratungen besser gerecht zu werden.

Mit einem Massnahmenpaket will der Stadtrat die gesundheitliche Versorgung der Sans-Papiers weiter stärken. Im kommenden Jahr will die Stadt die vom Schweizerischen Roten Kreuz betriebene Arztpraxis Meditrina über eine Leistungsvereinbarung finanzieren und das Stadtspital Waid und Triemli offiziell zum Behandlungsspital für Sans-Papiers mit Lebensmittelpunkt in der Stadt Zürich erklären. Für die Finanzierung der medizinischen Behandlungen soll wie bisher eine Krankenversicherung abgeschlossen werden. Wenn dies nicht möglich ist, werden die Kosten von der Stadt Zürich übernommen. Die Massnahmen werden in einer dreijährigen Pilotphase getestet und sollen rund 4,5 Millionen Franken kosten.

Der Gesundheitsvorsteher Andreas Hauri sagte hierzu: «Sans-Papiers, die hier leben, müssen eine gesicherte Gesundheitsversorgung haben. Das ist nicht zuletzt auch ein Menschenrecht.»

Trotz den Vorbehalten will der Stadtrat auch an der «Züri City Card» festhalten. Für die «umfangreichen organisatorischen, technischen und rechtlichen Vorbereitungen» beantragt er dem Gemeinderat einen Rahmenkredit von 3,2 Millionen Franken. Die tatsächlichen Kosten bei einer Einführung dürften weitaus höher liegen. Im Positionspapier des Stadtrates heisst es, nach der Einführung sei mit «erheblichen wiederkehrenden Personal- und Sachkosten» zu rechnen sowie mit «Ausgaben für die direkten und indirekten finanziellen Vergünstigungen, die die Nutzung der Karte für die Bevölkerung attraktiv machen sollen». Denn: Nur wenn die Karte auch von Zürcherinnen und Zürchern mit einem legalen Aufenthaltsstatus genutzt wird, kann sie auch den Sans-Papiers dienen.

«Ideologische Symbolpolitik»?

Der Stadtzürcher FDP-Gemeinderat und Rechtsanwalt Andreas Egli hatte die «Züri City Card» bereits im ersten Anlauf kritisiert. Dass die Stadtregierung die alte Idee nun erneut beleben will, bezeichnet er als «ideologische Symbolpolitik» und «Etikettenschwindel». Die Gemeinden könnten keine eigenen Ausländergesetze erlassen. Das gelte für die Stadt Zürich genauso wie etwa für Oberwil-Lieli, das für seine ausländerkritische Haltung bekannt ist. Die städtische ID erteile kein Recht auf Verbleib und ändere somit nichts an der Situation der Papierlosen.

«Statt künstliche Dokumente zu verteilen, muss man den Zustrom illegaler Einreisender effektiv unterbinden», ist Egli überzeugt. Ansetzen würde er bei Arbeitgebern, die von den Schwarzarbeitern profitierten, aber auch bei all jenen, die Sans-Papiers unterstützten, also zum Beispiel ein Zimmer an Papierlose vermieteten. «Sie gehören hart bestraft, nur so kann der Immigrationsindustrie ein Riegel geschoben werden.» Egli sagt aber auch: «Sans-Papiers sind in Zürich eine Realität, und wir müssen uns ernsthaft die Frage stellen, wie wir das Problem lösen wollen. Eine Amnestie zur Legalisierung der bestehenden Situation ist zu prüfen, wenn gleichzeitig die Massnahmen verschärft werden.»

Genf hat dies bereits im weiteren Sinn gemacht. Im Rahmen der «Opération Papyrus» hat die Stadt zusammen mit dem Staatssekretariat für Migration Arbeitskräften, die keine gültigen Aufenthaltspapiere besitzen, aber gut integriert sind und seit vielen Jahren im Kanton leben, die Aufenthaltsbewilligung erteilt. Im letzten Jahr hat der Kanton 951 Härtefallgesuche von Sans-Papiers und drei von Personen aus dem Asylbereich gutgeheissen. Das seien zu viele, sagt Egli. «Während der Corona-Krise standen auch in Genf trotz der Aktion Papyrus erneut Tausende Sans-Papiers für kostenloses Essen an. Allein das zeigt, dass die Aktion gescheitert ist.»

Zum Vergleich: 2019 erteilte der Kanton Zürich drei Härtefallbewilligungen an Sans-Papiers und 27 an Personen aus dem Asylbereich. Die tiefe Zahl hängt auch damit zusammen, dass sich viele Papierlose aus Angst vor der Abschiebung nicht bei den Behörden melden – auch wenn sie gute Chancen auf einen legalen Status hätten.

Der Traum von Europa

Eine von ihnen ist Maria Hernández*. Sie sitzt neben Lucia Rodriguez im Wohnzimmer von Salvatore Di Concilio und antwortet mit leiser Stimme in gebrochenem Deutsch. Seit 13 Jahren lebe sie ohne Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz, habe seit 10 Jahren denselben Arbeitgeber. Ein Härtefallgesuch kommt für sie dennoch nicht infrage. «Ich kann nicht riskieren, dass sie uns abschieben.»

Als Hernández ihre Heimat und ihre Familie verlassen hatte, war das jüngste ihrer drei Kinder erst sechs Monate alt. Sie hat es seither nicht mehr gesehen. Kurz nach ihrer Ankunft in der Schweiz kam ihre mittlerweile 12-jährige Tochter im Stadtspital Triemli auf die Welt. «Sie fühlt sich als Schweizerin und weiss bis heute nicht, dass sie illegal hier ist.» Zu gross sei die Gefahr, dass sie die Information an Freunde weitergebe. Doch je älter sie werde, desto mehr Fragen stelle sie. Und bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit sind es nur noch vier Jahre. Wie es dann weitergehen soll, weiss Hernández nicht. Öffentliche Schulen müssen alle Kinder unabhängig vom Aufenthaltsstatus unterrichten. Eine Lehrstelle zu finden, dürfte allerdings kaum möglich sein.

Trotz den widrigen Lebensumständen wollen weder Lucia Rodriguez noch Maria Hernández die Schweiz verlassen. Ob sie kein schlechtes Gewissen hätten, sich ohne Recht im Land aufzuhalten? «Klar habe ich das», sagt Hernández. Zurück in die alte Heimat zu gehen, sei für die beiden Frauen dennoch keine Option. Rodriguez sagt: «Die Leute in meiner Heimat träumen von Europa. Ich habe es geschafft.»

* Name geändert.

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