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Bundesrat Buhmann – Ignazio Cassis hat in der Europapolitik wenig erreicht und viel riskiert. Vielleicht zu viel

Neue Zürcher Zeitung-Logo Neue Zürcher Zeitung vor 4 Tagen Fabian Schäfer, Bern

Für den Rahmenvertrag sieht es schlecht aus. Und für Ignazio Cassis? Der Aussenminister hat gekämpft, einsam und unglücklich. Ihm sind Fehler unterlaufen, auch in den letzten Wochen. Doch die Angriffe auf ihn sind übertrieben hart. Das lässt tief blicken.

Der Rahmenvertrag ist sein Schicksal: der Aussenminister Ignazio Cassis, nach einer Anhörung bei der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrates letzte Woche. Peter Schneider / Keystone © Bereitgestellt von Neue Zürcher Zeitung Der Rahmenvertrag ist sein Schicksal: der Aussenminister Ignazio Cassis, nach einer Anhörung bei der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrates letzte Woche. Peter Schneider / Keystone

Nimmt er es persönlich? Vielleicht ist der Aussenminister froh, dass er sein Inneres hinter einer Schutzmaske verbergen kann. Am Montag letzter Woche, spät am Abend, nach einer dreistündigen Sitzung, tritt Ignazio Cassis im Bundeshaus vor die Mikrofone. Er wirkt müde, wenn er über die hartnäckigen Differenzen zwischen der EU und der Schweiz spricht. Müde und angespannt, aber nicht gestresst. Der äussere Schutzschild hält.

Es ist Cassis’ erster Auftritt nach bitteren Tagen. Gerade ist eine Welle der Kritik, wie man sie in dieser Wucht lange nicht mehr gesehen hat, über ihn hinweggerollt. Versagt habe er, ist zu lesen, das Vertrauen seiner Kollegen soll er verloren haben. Die «Sonntags-Zeitung» behauptet sogar, «höchste Kreise» wollten ihn im EU-Dossier entmachten und ihm den Vorsitz im Europaausschuss entziehen. Das wäre die Höchststrafe, wenn nicht das politische Ende. Die Geschichte stimmt zwar nicht, wird aber munter weiterverbreitet. Wenn es gegen Cassis geht, scheint inzwischen fast alles erlaubt.

Die Botschaft ist klar: Cassis ist schuld an allem. Wer sonst?

Der «Draussenminister»

Es ist wie verhext. Im Aussendepartement (EDA) gibt es genau ein Thema, das auf breites Interesse stösst – und dies ist ausgerechnet das schwierigste Dossier, das die Schweizer Politik zu bieten hat, ein wahres Hochrisikoprojekt, an dem schon viele gescheitert sind. Das Rahmenabkommen mit der EU, über das seit 2014 verhandelt wird, ist der Mühlstein am Hals von Ignazio Cassis. Da kann er bei anderen Geschäften noch so punkten: bei der China-Strategie etwa, bei der Rückholaktion in der Corona-Krise oder bei der Entwicklungshilfe, die früher oft für Kontroversen sorgte. Es hilft ihm alles nichts.

Der Rahmenvertrag ist sein Schicksal. Cassis’ Reputation als Aussenminister hängt davon ab, ob der bilaterale Dauerstreit ein gutes oder ein schlechtes Ende nimmt. Es sieht gerade stark nach einem schlechten aus.

«Der Draussenminister»: So hat ihn der «Blick» tituliert, als klar war, dass Cassis am 23. April beim Spitzentreffen mit der EU nicht dabei sein wird. Die Frage, wer die Schweiz in Brüssel vertritt, erhielt in der aufgeheizten Stimmung dieser Tage übertriebene Bedeutung. Cassis stand als Verlierer und Aussenseiter da. Manche sahen es als Beweis für das angeblich gestörte Vertrauensverhältnis im Bundesrat. Dabei ist auch in anderen Departementen zu hören, das diplomatische Protokoll habe verlangt, dass der Bundespräsident Guy Parmelin (svp.) ohne Cassis fliege.

Unbedachte Aussagen, wieder einmal

Im Theater um die Brüssel-Reise musste Cassis viel unfaire Kritik einstecken. Kaum jemand in Bern bestreitet, dass er sich ins Zeug legt und das komplexe Dossier gut kennt. Allein mit dem zuständigen EU-Kommissar Johannes Hahn soll er 26 Gespräche geführt haben.

Jedoch hat sich Cassis die Häme auch selbst zuzuschreiben. Wieder einmal machte ihm seine notorische Schwachstelle – die lose Zunge – das Leben schwer. Man erinnert sich, wie er 2018 mit einigen wenigen unbedachten Sätzen den Gewerkschaftern einen Steilpass gab, so dass sie den Streit um den Lohnschutz eskalieren lassen konnten.

Auch jetzt waren es nur zwei Sätze, geäussert im «Sonntags-Blick», kurz vor dem Entscheid des Bundesrats über das Treffen in Brüssel: «Ich gehe davon aus, dass dies auf präsidialer Ebene sein wird und dass ich selber auch dabei bin. Kein anderer Bundesrat kennt das Dossier so gut wie ich.»

Die perfekte Zielscheibe

Wer solche Fehler macht, muss sich über den Spott nicht wundern. Erst recht nicht bei diesem Thema. All die vielen Kritiker und Skeptiker, die Linken, diejenigen aus der Mitte und die Rechten, die mit dem Vertrag nicht zufrieden sind, die selber kaum Kompromissbereitschaft erkennen lassen, gleichzeitig aber den Bundesrat ultimativ dazu auffordern, er solle endlich den bilateralen Weg sichern: Sie alle sind noch so froh, wenn Cassis Fehler macht.

Dann haben sie einen, auf den sie zeigen können: einen Sündenbock, hinter dem sie sich verstecken können, damit niemand merkt, dass sie selber auch keinen realistischen Plan haben. Auf die Spitze getrieben hat es die SP, die nach dem Treffen in Brüssel ein Communiqué verschickte mit diesem Titel: «Beziehungen zur EU: Ignazio Cassis muss sich endlich an die Arbeit machen». So einfach ist das. Und ein paar Sätze weiter unten beteuerte die SP, dass sie beim Lohnschutz niemals nachgeben werde.

Im Bundesrat unterlegen

Manchmal können sie nur noch ungläubig den Kopf schütteln, die Mitstreiter des Aussenministers. Er erinnert an einen Bergsteiger, dem alle zurufen, er solle endlich auf den Gipfel klettern, während sie ihn am Seil festhalten. Nicht nur draussen, bei den Parteien und Verbänden, sind die Vorbehalte schier unüberwindbar, sondern auch drinnen, im Bundesrat. Laut mehreren Quellen kämpfte Cassis letzten Herbst für ein weniger rigides Verhandlungsmandat. Ein Blick auf den Forderungskatalog, der mittlerweile publik ist, zeigt: Er ist unterlegen.

Allein dies belegt, wie überzogen ein Grossteil der Kritik ist. Cassis hat zwar die Federführung inne, die entscheidende Rolle spielt aber das Gesamtgremium. Gewiss, auch bei anderen Geschäften beschliesst der Bundesrat am Ende als Ganzes. Aber beim Rahmenvertrag ist der Spielraum des zuständigen Departements besonders klein. Die Felsen, an denen das Projekt zu zerschellen droht, liegen weit ausserhalb von Cassis’ Hoheitsgebiet. Für den Lohnschutz ist der Wirtschaftsminister Parmelin verantwortlich, für die Migrationsfragen rund um die Unionsbürgerrichtlinie (UBRL) die Justizministerin Karin Keller-Sutter, Cassis’ Parteikollegin.

Als Keller-Sutter kam, wurde es für Cassis noch schwieriger

Prompt wurde in den letzten Tagen ein Bundesberner Lieblingsthema neu hochgekocht: das getrübte Verhältnis zwischen den FDP-Bundesräten. Dass sie menschlich nicht sehr gut harmonieren, ist bekannt. Im Europadossier kommen Differenzen bei der UBRL hinzu, weil diese politisch explosive Fragen zu Bleiberecht und Sozialhilfe aufwirft. Dass Keller-Sutter hier einen restriktiveren Kurs verfolgt als ihre Vorgängerin im Justizdepartement, die Sozialdemokratin Simonetta Sommaruga, ist nicht erstaunlich. Für Cassis aber sehr ärgerlich. Seine Europa-Mission ist seit Keller-Sutters Amtsantritt 2018 noch härter als zuvor.

Die innerparteilichen Interferenzen werden genüsslich ausgeschlachtet. Rasch geht dabei vergessen, dass es noch fünf andere Bundesräte gibt – von denen notabene drei schon 2013 im Amt waren, als das ganze Fiasko mit der Festlegung des Verhandlungsmandats seinen Lauf nahm: der SVP-Mann Ueli Maurer sowie die beiden Sozialdemokraten, Simonetta Sommaruga und Alain Berset.

Die Episode mit dem Plan B

Cassis kam Ende 2017 ins Spiel, als die Sache schon gründlich verkorkst war. Auch Kritiker anerkennen, dass er damals einen richtigen Reflex gezeigt habe: Er merkte, dass unter seinem Vorgänger Didier Burkhalter (fdp.) versäumt wurde, das delikate Thema dem Heimpublikum zu erklären. Cassis holte dies nach, mit grossem Einsatz, im ganzen Land. Zugleich sorgte er dafür, dass die Verhandlungen endlich konkreter wurden. Ende 2018 brachte er den gegenwärtig vorliegenden Vertragsentwurf nach Hause.

Wie isoliert Cassis mittlerweile agiert, zeigt eine Episode aus den letzten Wochen. Er hatte eine Art Plan B geschmiedet, um eine Eiszeit mit der EU abzuwenden. Sein Paket sah Konzessionen beider Seiten vor: Die Schweiz müsste nebst Geld (Kohäsionsbeiträge) auch Verhandlungen über das Freihandelsabkommen anbieten. Die EU sollte die für den Handel wichtigen Abkommen weiterhin aktualisieren und bei der Forschungskooperation einlenken.

Ein solcher Pakt wäre aus Sicht des EDA auch wirtschaftlich klug, weil der modernisierte Freihandel die Nachteile aus der drohenden Erosion der Bilateralen mildern könnte. Doch aus anderen Departementen kam geballter Widerstand. Es ist absehbar, dass auch dieser Plan innenpolitisch grösste Gegenwehr wecken würde, bei den Bauern und wohl auch bei den Kantonen. Ausserhalb des EDA ist die Lust klein, sich sofort in das nächste Abenteuer mit der EU zu stürzen.

Die Einsamkeit des Aussenministers

Erstaunlich ist deshalb nicht, dass Cassis mit seinem Plan keine Mehrheit fand. Sondern, dass er damit zweimal in den Bundesrat ging, obwohl offenbar nach der ersten Diskussion klar war, dass er scheitern würde. Der zweite Anlauf verlief für ihn denkbar schlecht, was die CH-Media-Zeitungen prompt herausfanden und auch andere Quellen bestätigen: Kein einziger Kollege, keine einzige Kollegin unterstützte Cassis. Der Eindruck verfestigte sich, dass ihm sein wichtigstes Dossier vollends aus den Händen geglitten ist.

Warum macht er das? Das Beharren auf aussichtslosen Positionen macht es für ihn noch schwieriger, im EU-Dossier wieder die Regie zu übernehmen. Gespräche mit Personen, die ihn kennen, drängen einen unerwarteten Schluss auf: Der umgängliche Tessiner scheint in der Europapolitik Züge eines Überzeugungstäters entwickelt zu haben. Aus seiner Sicht ist der Restbundesrat viel zu stark auf die Widerstände im Inland fixiert und unterschätzt die Risiken, die drohen, wenn der Vertrag scheitert. Der einsame Aussenminister nimmt von Amtes wegen stärker wahr, wie die Gegenseite tickt. Deshalb soll er im Bundesrat insistiert haben. Er wollte einen Entscheid erzwingen – auch damit später niemand sagen kann, von ihm seien keine Warnungen und Vorschläge gekommen.

Wer ihm wohlgesinnt ist, sieht darin eine notwendige Beharrlichkeit, dank der das Gremium unliebsamen Fragen nicht aus dem Weg gehen kann. Andere erkennen darin eine Art des Politisierens, die in einer Kollegialregierung weder erfolgversprechend noch sachdienlich ist.

Auch Minister Superman hätte kaum Erfolg gehabt

Eines aber ist von Freund und Feind zu hören: Selbst wenn nicht Ignazio Cassis Aussenminister wäre, sondern Superman – der Rahmenvertrag wäre trotzdem kaum zum Fliegen gekommen. Zu dicht ist der Nebel über der Schweiz, zu unklar das Ziel. Souveränität? Marktzugang? Beides!

Hingegen wäre mit Aussenminister Superman das bilaterale Klima heute vielleicht weniger garstig. Offenbar fühlen sich EU-Vertreter düpiert und glauben, der Bundesrat habe ein falsches Spiel gespielt. Auch in Bern finden manche, Cassis habe die Differenzen zu lange schöngeredet, gegenüber der EU und daheim. Unter seiner Ägide sprach die Schweiz immer nur von «Klärungen», obwohl sie rechtsverbindliche Ausnahmeklauseln wollte. 2019 deklarierte der Bundesrat, das Abkommen sei «in weiten Teilen im Interesse der Schweiz». Heute spricht er von «fundamentalen Differenzen». Offenkundig ist es nicht mehr Cassis, der den Ton angibt.

Die Kritik aber gebührt auch hier dem Bundesrat in corpore. Er hat die Wattebausch-Rhetorik mitgetragen, nachzulesen im Brief vom Juni 2019 an die EU-Kommission. Besonders ungenau ist ausgerechnet die kurze Passage zur UBRL, die heute als grösster Streitpunkt gilt. Absender des freundlichen Schreibens war der Gesamtbundesrat, unterzeichnet hat es der damalige Bundespräsident, Ueli Maurer.

Zwei Jahre später sieht es für den Rahmenvertrag schlechter aus denn je. Und für Ignazio Cassis?

Was geschieht bei den Bundesratswahlen?

Ob die FDP 2023 ihre beiden Bundesratssitze halten kann, ist fraglich. Wenn Cassis nicht aufpasst, sitzt er in zweieinhalb Jahren zwischen Stuhl und Bank, aber nicht mehr im Bundesrat. Kritiker ätzen, er sei schon im Wahlkampf. Würde das stimmen, wäre er kein sehr guter Wahlkämpfer. Sonst hätte er sich schon lange der Mehrheitsmeinung unterworfen und wäre subtil, aber sichtbar auf Distanz zum vergifteten Abkommen gegangen.

Er hat es nicht getan. Cassis hat viel riskiert, für die Sache. Wenn er sich im Bundesrat halten kann und wenn sich dann auch noch die Chance auf einen Departementswechsel bietet – man wird es ihm nicht verargen, wenn er zupackt. Er hat getan, was er konnte.

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