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Wie das Volk bei künftigen Kuhhändeln mitreden könnte

Neue Zürcher Zeitung-Logo Neue Zürcher Zeitung 22.05.2019 Hansueli Schöchli

Trotz dem klaren Volks-Ja zum Paket Firmensteuern/AHV stiess die Verknüpfung der zwei sachfremden Themen auf viel Kritik. Ein Bundesjurist schlägt nun für solche Fälle ein Abstimmungsverfahren vor, mit dem die Bürger ihre Meinung besser ausdrücken können.

Preisfrage: Worüber genau soll das Volk bei «Päckli-Vorlagen» künftig abstimmen? (Bild: Karin Hofer / NZZ) © Bereitgestellt von Neue Zürcher Zeitung AG Preisfrage: Worüber genau soll das Volk bei «Päckli-Vorlagen» künftig abstimmen? (Bild: Karin Hofer / NZZ)

Gewisse Dinge darf man erst nach dem Urnengang vom vergangenen Sonntag über das Paket Firmensteuern/AHV sagen. Zum Beispiel dies: Es gäbe für Abstimmungen über Vorlagen, die sachfremde Themen miteinander verknüpfen, Verfahren zur besseren Bewahrung der Volksrechte. Ein solches Verfahren für künftige «Päckli-Vorlagen» stellt nun Luzian Odermatt zur Diskussion. Er ist stellvertretender Leiter des Direktionsbereichs Öffentliches Recht im Bundesamt für Justiz, äussert hier aber seine persönliche Meinung.

Das Volk hat zwar am Sonntag mit klarer Mehrheit das Steuer-AHV-Paket angenommen, doch dies lässt sich nicht unbedingt als Jawort zur Verknüpfung der sachfremden Themen interpretieren. Wer den einen Teil der Vorlage befürwortete, den anderen aber ablehnte, war im Dilemma. Manche Bürger mögen bei der Abgabe ihrer Ja-Stimme ein Gefühl der Nötigung empfunden haben. In der zweiten SRG-Umfrage vom April teilten zwei Drittel der Befragten die Kritik, wonach die Verknüpfung von zwei sachfremden Themen undemokratisch sei.

Hauptthema und Zückerchen

Die Hierarchie im Steuer-AHV-Paket war klar: Der Treiber war die Reform der Firmensteuern, und der AHV-Teil diente nur zur Versüssung der Steuervorlage. Für künftige gleichgelagerte «Päckli-Vorlagen» schlägt Luzian Odermatt ein Abstimmungsverfahren vor, das die Schweiz von Volksinitiativen mit Gegenvorschlag schon bestens kennt: Es gibt zwei Hauptfragen mit der Möglichkeit des doppelten Ja sowie eine Stichfrage.

Bei der ersten Hauptfrage sagen die Bürger, ob sie für oder gegen das Gesamtpaket sind. Bei der zweiten Hauptfrage können sie ihre Meinung zur geplanten Reform ohne Zückerchen deponieren; im Fall der Abstimmung vom vergangenen Sonntag hätten die Bürger somit auch die Reform der Firmensteuern ohne AHV-Teil beurteilen können. Die Stichfrage soll schliesslich zeigen, ob die Bürger im Fall einer Ja-Mehrheit bei beiden Hauptfragen das Paket oder die «nackte» Reform bevorzugen. Mit diesem Verfahren können die Stimmbürger «ihre Präferenzen korrekt auf dem Stimmzettel ausdrücken», wie Odermatt betont. Das Dilemma für Bürger, die den Hauptteil wollen, das Zückerchen aber ablehnen, fällt weg. Und wer nur das Zückerchen will, sagt schlicht Nein.

Das Verfahren wäre für die Bürger aus Abstimmungen über Initiativen mit Gegenvorschlag schon vertraut und überschaubar. Zudem kennen laut Odermatt diverse Kantone solche Verfahren in Form von Variantenabstimmungen. Die Einführung eines solchen Modells auf Bundesebene würde aber eine Revision der Verfassung bedingen.

Sechs Fragen an die Bürger

Komplizierter wäre die Sache für die Bürger, wenn das Parlament ein Paket mit zwei sachfremden Teilen schnürte, die im Prinzip gleichwertig sind. Dabei ginge es also nicht um ein Szenario à la Steuer-AHV-Vorlage, in dem eine als nötig empfundene Reform mit einem Zückerchen aus einem anderen Politikbereich versüsst wird. Stattdessen ginge es um zwei an sich eigenständige Reformprojekte, die das Parlament in einem politischen Kuhhandel verknüpft. Damit der Stimmbürger auch in einem solchen Fall seine Präferenzen korrekt ausdrücken könnte, wäre laut Luzian Odermatt ein erweitertes Abstimmungsverfahren mit drei Hauptfragen und drei Stichfragen notwendig. Die Hauptfragen betreffen das Gesamtpaket bzw. die beiden Einzelteile separat. In den Stichfragen wählen die Bürger jeweils ihre Präferenz zwischen zwei Varianten für den Fall, dass diese beiden Varianten in der Hauptfrage Ja-Mehrheiten erhalten. Die drei Stichfragen lauten also wie folgt: «Gesamtpaket oder Teil A des Pakets?»; «Gesamtpaket oder Teil B des Pakets?»; «Teil A oder Teil B des Pakets?».

Das wäre gewöhnungsbedürftig. Doch wer den Bürgern die Gewöhnung an ein solches Abstimmungsverfahren nicht zutraut, sollte ihnen logischerweise auch nicht zutrauen, Jahr für Jahr weit komplexere Dinge wie die Unternehmenssteuerreform, die Energiestrategie, die Rentenreform oder die Vollgeldinitiative zu beurteilen. Ein Beispiel einer Volksabstimmung mit drei Hauptfragen und drei Stichfragen lieferte 2011 der Kanton Zürich anlässlich der Revision des Steuergesetzes. Dabei ging es allerdings nicht um einen Kuhhandel, sondern um eine Gegenüberstellung des Vorschlags des Parlaments und zweier Volksvorschläge. Die Verkomplizierung durch die Volksvorschläge kam nicht gut an. Das Zürcher Kantonsparlament und in der Folge auch das Volk sprachen sich 2012 für die Abschaffung des «konstruktiven Referendums» aus.

Höhere Hürden für Deals

Beim hier diskutierten Vorschlag geht es nicht um ein konstruktives Referendum. Die Frage ist vielmehr: Soll das Abstimmungsverfahren bei einer Verknüpfung zweier sachfremder Themen den Bürgern die Entscheidungsfreiheit in den Einzelteilen lassen? Ein solches Abstimmungsverfahren dürfte die Hürden für Kuhhändel erhöhen, weil die Beteiligten im Parlament befürchten mögen, dass das Volk anstelle des Gesamtpakets nur den «falschen» Teil befürwortet. Im Fall des Steuer-AHV-Pakets hätte die Linke vielleicht das Risiko, dass das Volk nur die «nackte» Steuerreform ohne AHV-Teil annimmt, nicht eingehen wollen. Wer aus solchen Gründen auf einen Kuhhandel verzichtet, zweifelt offenkundig, ob die Vorlage dem Volkswillen entspricht. Weitere Zweifel dürften hinzukommen – besonders bei der Frage, ob sich der Partner des Deals später im Abstimmungskampf an die Abmachungen halten wird.

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