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01 導言:風電重擊的海口人生

上下游新聞市集 標誌 上下游新聞市集 2021/7/31 上下游記者 蔡佳珊

海風獵獵,濃厚的鹹味撲頭蓋面而來,世代住在台灣西海岸的人們,在這風頭水尾之處立足生根。沿海土地貧瘠、耕種不易,居民靠海吃海,他們有的駕起船筏乘浪出海,撒網拉起鮮美的漁獲,有的在潮間帶養蚵挖貝,滿身是泥換來海浪賜予的豐盛珍饈。

「搧海風」,是這群海口人的日常。他們從未想過,這呼嘯起來有如搧巴掌的強風,有天會成為各方競逐的自然資源,把風化做了電,甚至變成了錢。

一支支高大潔白的風機矗立起來了,插在岸上的村莊,也插進了海中央。當風機開始轉動,海口人的生活也跟著翻轉。陸地風機發出低頻噪音,讓老人家夜不能寐,壓迫感和眩影讓村民心神不寧;離岸風機則佔去了漁場,由於撒網可能卡到風機,漁民的船難以靠近作業,生計面臨巨大衝擊。

十年之間,三百多支陸域風機沿著西部海岸線星羅棋布。夕照中,一根根錯落的離岸風機,將如圖釘永遠插在海景畫面之上。

台灣坐擁世界級優良風場,政策規範卻不完備

海風呼呼地吹,台灣海峽是世界級的優良風場。因海峽兩岸分別有武夷山脈和中央山脈,構成「狹管」地形,使得季風壓境通過時風速大增,平均風速可達12m/s。根據國際顧問公司4C offshore調查,全球前20大風場就有7個在台灣,前50名中台灣也佔了22個。

若善用這得天獨厚的條件來發展風電,不僅提高台灣的能源自主,更是抵抗全球氣候變遷的利器。然而在把海岸和海洋當作發電場之前,政府並未做好周全準備。

《上下游》深入調查發現,台灣風力發電的規範制度並不完備,卻釋出利多吸引外商大舉來台,宛如拼裝列車般疾行,缺乏通盤規劃和公民參與,使得居民權益、產業衝擊、生態影響遭到忽視。草率選址引發連番抗議,也延宕了風電開發的時程,形成雙輸的局面。

陸域風機:十年法規牛步,風機與民宅無最小距離規範

風電主要有兩種形式,設置在陸地上的風機,稱為「陸域風機」;設置在海中的,稱為「離岸風機」。

世界先進各國皆對陸域風機的設置距離和噪音明訂嚴謹的管制標準,與民宅的最小距離從400公尺到2公里不等。而我國雖有噪音標準,卻沒有最小設置距離標準,只規範「距離民宅250公尺以上才需環評」,也沒有任何總量管制。(各國風機噪音及距離規範比較表請點選)

距離民宅極近的陸域風機(攝影/劉啟稜) © 由 上下游新聞市集 提供 距離民宅極近的陸域風機(攝影/劉啟稜)

除了法規不全,制度也缺乏民眾參與的機會,往往都是風機動工後才得知。因此早在十年前就引發抗爭,至今仍不斷出現新的受害者。從桃園新屋、新北三芝、苗栗苑裡,反風車運動遍地燎原。

風車日以繼夜的低頻噪音和風切聲,破壞了鄉村原有的靜謐,不斷旋轉的眩影,投射到民宅中令人眼花。這些住在巨大風機陰影下的居民,產生了失眠、倦怠、暈眩、焦慮等「風機症候群」,得靠安眠藥才能入睡,也提高心血管疾病的風險。他們無時無刻不受風機干擾,卻難以證明這些無形的公害。

2013年在苑裡反風車團體抗爭下,經濟部能源局曾試圖訂定陸域風機的安全距離規範,然遭廠商強烈反對,認為如此一來規劃中七成以上的風機都無法設立,最後不了了之。

風機葉片威脅候鳥,造成環境衝擊

十年過去,風暴再起,如今又有七十幾支風機預計要進駐雲林沿海口湖、四湖等鄉鎮,如同巨塔四處座落鄉間,設置前仍未充分徵詢在地意見。鄉民怒而拉起白布條,抗議政府漠視人民居住權,更質疑:為何發電責任要由偏鄉負擔?

即使在人跡罕至的海岸線,風機也不能說蓋就蓋。例如濁水溪出海口的生態復育區,地方人士投注綠化多年,喚回野鳥紛飛來棲。然此時卻傳出風機即將進駐,風機葉片會擊落候鳥、蝙蝠,好不容易復甦的生態樂園恐毀於一旦。

這些飽受六輕空汙所苦的居民認為,不能因為風電是綠能就略過在地參與,「外地人決定在地未來,這樣的綠能不會成功。」

海洋插滿風機,漁民和白海豚何去何從?

既然陸域風機受地狹人稠的限制,那若轉移重心到無人的海上,廣設「離岸風機」,是否可減少爭議?

海上雖沒有人居,卻有世代以捕魚為業的漁民。夏天抓白鯧、冬天捕烏魚,沿海數以萬計的家庭靠此維生,讓台灣人餐桌上從不缺肥美海鮮,提供在地低碳的蛋白質來源。一旦風機大肆進駐漁場,這些討海人將再也難以撒網,沿近海漁業恐面臨結構性崩壞。

面臨離岸風機和漁場重疊,漁民憂心忡忡(攝影/許震唐) © 由 上下游新聞市集 提供 面臨離岸風機和漁場重疊,漁民憂心忡忡(攝影/許震唐)

海面下,則有粉色的保育類中華白海豚悠游,環保團體擔憂風機施工的巨大噪音將對牠們的聽力造成傷害。在台灣海峽還有無數海洋生物繁衍,然而相關海洋資源調查極為不足,難以明確評估風機對生態的影響。

攤開地圖,離岸風場設置主要分布在西海岸雲林以北。若依政府宣示目標:2025年5.7GW,2026到2035年再增加15GW,屆時將有超過4000平方公里、約莫4成的西部海域都將成為風場,插滿兩千多支風機的海洋,無可避免將覆蓋掉傳統漁場,也佔據白海豚的生存海域。

然而這片海是誰的?《上下游》調查發現,目前離岸風電開發的海域在3海里外就「無法可管」,相較於國外先進行海洋空間規劃才准許開發,台灣則全無海洋空間規劃,開放廠商「自由入場」,導致風電與既有使用者包括漁業、航運頻頻產生衝突。

法律架構不完備,三級單位擬「作業要點」凌駕其他部會

《上下游》調查,世界各國對離岸風電的規範,皆有周延的法律架構,並由專屬海洋單位劃設開發海域。然而,台灣風電政策是由經濟部能源局主責,該局在行政架構上僅為三級單位,如此關乎國際民生的重大政策、牽動數兆元的產業投資,卻僅憑幾個〈作業要點〉(註1)擴權劃定場址,甚至凌駕各部會及《國土計畫法》等法律之上,不但備受法學專家質疑(註2),連監察院也在2019年4月提出糾正(註3)。

然而經濟部能源局對法規層級並無改進之意,今年7月23日又最新公告第三階段的〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉,即日生效,將適用於未來2026至2035年的開發案。本要點雖新增各部會劃設的紅線區,然而專家認為,這個「排除法」仍是行政機關以行政權劃設避免區位衝突,依然缺乏整體海洋空間規劃的遠見。

漁民只有領補償的份嗎?制度中失落的漁民參與

漁民是受到離岸風電影響最深的一群人,然而現行制度中卻沒有讓漁民充分參與討論的空間。漁民往往是在風場選址確定,進入漁業補償的階段,才得知自己的漁場要蓋風電。

環評是離岸風電審查過程中最重要的關卡,但環評制度並未納入漁業衝擊評估等指標。風電商只需跟漁會協商「漁業補償」,然而台灣沿近海漁民和漁法種類多元,受風電影響程度不一,在地漁會並無仔細辨識利害關係人。更遑論漁會權力通常由少數人把持,部分地區更淪為地方派系和風電廠商討價還價的局面。

《上下游》深入田野訪查更發現,因為補償制度看的是漁業執照,已造成「船牌炒作」的亂象,有執照的人未必捕魚,而捕魚的人未必拿得到補償。

借鏡風電先進國:做好海洋空間規劃,重視漁業溝通

風電與地方的衝突並非台灣獨有,《上下游》跨國採訪受陸域風機和離岸風機所苦的法國人權公民團體「憤怒之風」和「守護海角」協會,發現法國同樣是因為規範不足、制度不全,公民深感權益受侵犯,方激烈抗爭。陸域風機的噪音凌遲著老人家的健康,與台灣鄉村狀況如出一轍;憤怒的漁民在海上與風機對峙,吶喊著「我們不是乞丐」,只要捕魚不要補償。

對照制度最為完善的英國,作為當今離岸風電第一大國,英國不僅成立專責海洋管理單位(MMO),並成立「漁業與離岸風力溝通協調組織」(FLOWW),制定漁業溝通和漁業補償的指引。本專題也採訪研究英國案例的丹麥學者,發現英國極為重視民眾的早期參與,透過「漁業聯絡」制度,風電商在開發初期就與當地居民和漁民開啟對話,謀求共存共榮之道。

《上下游》耙梳各國規範,發現當前銳意發展風電的國家都積極從事海洋空間規劃,事先排除風場和漁場、航道的重疊,並強調選址初期與地方的充分溝通。起步比台灣晚的日本更制定《海上風電普及法》和《再生能源海域利用法》,將「不得妨礙漁業」列為條件,並召開多次「協議會」集合中央與地方官員、漁業代表、專家學者共同討論。

我國主管機關官員歷年來多次前往英國考察風電,台英再生能源會議更連辦了15屆,如此頻繁互動,為何未能借鏡國外的細膩作法?

問題非綠能與漁業生態相爭,制度缺失需修正

能源轉型的初衷,應是為了促進環境永續及社會公平。台灣當然要珍惜身處優良風場的寶貴優勢,但不容忽視的是,綠能也是一種開發行為,必須符合「公正轉型」的宗旨。目前風電制度破綻百出,我們看到的不是風機帶來美好願景,而是如同無數的鐵釘,將海線鄉鎮釘在十字架上。

政府「2025綠能佔比20%」的政策目標急如星火,然而監察院對經濟部「欲速則不達」的警告(註4)仍言猶在耳,本專題訪問的多位專家也異口同聲質疑此目標過於躁進。若主政者仍試圖抄近路一味硬推,恐讓立意良善的綠能,蒙上犧牲鄉村人權來發電的污名。

《大風吹,吹什麼?風電重擊的海口人生》專題,是《上下游》採編團隊歷經將近一年,由海岸的田野到跨國經驗分析,遍訪專家學者、政府相關單位、事件中各不同利害關係人,歸納出風電制度五大弊端和解方,企圖找出綠能與社區共存的可能解答。

註1:經濟部能源局〈離岸風力發電規劃場址申請作業要點〉、〈離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點〉、〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉

註2:離岸風電發展法制爭議問題專家座談會(2018.3.5)

註3:監察院曾於2019年4月對經濟部提出糾正,內容提及:

依《行政程序法》第159條第1項規定,行政規則僅能規範機關「內部」秩序及運作而非直接對外發生法規範效力之事項,惟該作業要點內容涉及投標廠商之權利義務與行政機關公權力之行使而對外發生法規範效力,不僅與行政規則之法定定義有悖,且離岸風電之建置發展及後續購電需投入數千億以上之經費,影響國家財政及全體納稅人權益甚鉅,屬「公共利益之重大事項」,按司法院釋字第443號及 第753號解釋意旨,仍應有「法律或法律具體明確授權之命令」為依據,否則有違反法律保留原則之適法性疑義。

註4:監察院新聞稿(2019.11.19)2025再生能源占比20%之政策目標,恐存「欲速則不達」之虞,監委建請務實檢討改善

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